碳配额从控强度过渡到控总量——碳配额分配机制下的水泥企业绿色低碳转型路径
2025年8月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）发布，提出了“加快建设全国碳排放权交易市场”，“积极发展全国温室气体自愿减排交易市场”，“着力提升碳市场活力”，“全面加强碳市场能力建设”等任务和措施。
2025年9月，《2024、2025年度全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案（征求意见稿）》（以下简称《分配方案》）及其配套编制说明发布，明确了总体要求、配额分配范围、配额计算方法、配额发放、配额清缴和配额结转等内容。
一、水泥行业纳入碳市场后的时间表
1.时间表
《意见》制定了2027、2030年两个关键时间节点的目标：
到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖。
到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场，形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。
目前，生态环境部发布了《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》（环气候〔2025〕23号）和《关于做好2025年全国碳排放权交易市场有关工作的通知》（环办气候函〔2025〕140号），水泥行业进入全国碳市场的相关进程如下：
2024年度：2024年度作为水泥行业首个管控年度，2025年底前完成首次履约工作。2024年度配额分配量与其经核查的实际碳排放量相等，所有企业均无配额缺口，无需支付履约成本。
2025、2026年度：配额采用碳排放强度控制的思路分配，激励先进、鞭策落后，企业所获得的配额数量与产能产出挂钩，合理确定配额盈缺率，行业整体配额盈亏基本平衡。
2027年度及后续年度：对标行业先进水平优化配额分配方法，推动单位产品产量（产出）碳排放不断下降。《意见》提出，到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制。
在全国碳市场多轮政策铺垫下，水泥企业对纳入碳交易体系已有一定准备，整体保持积极态度，过渡节奏平稳。
2.2024、2025年度配额实行免费分配
结合《分配方案》及其配套编制说明，水泥行业2024、2025年度配额实行免费分配，基于单位产出碳排放量分配配额。
2024年度方案采取“等量分配”原则，即依据经核查的实际碳排放量进行等量配额，企业整体无缺口、无需履约成本。这为新纳入全国碳市场的水泥企业提供了关键的“适应期”，一方面企业可以在无实质履约压力的环境下，逐步熟悉全国碳市场的核算、核查、履约等核心规则；另一方面，也能借助这一周期夯实自身碳排放数据统计基础，为后续配额收紧做好准备。2025年度则转为按照碳排放强度控制思路实施分配，配额与实际产出挂钩，不设绝对上限约束。行业整体配额保持基本平衡，各重点排放单位盈缺率控制在较小范围（最高不超过3%），避免了对企业生产经营的过度冲击。整体来看，过渡节奏平缓、衔接顺畅，体现了政策从过渡到常态的节奏安排。
3.分类细化有助于公平过渡
《分配方案》指出，2025年度水泥行业仅生产白色硅酸盐水泥熟料的生产线、当年度电石渣替代率超过15%的水泥熟料生产线、石膏制硫酸副产硅酸盐水泥熟料生产线获得的年度配额与其经核查的实际碳排放量相等。
结合《分配方案》编制说明，“考虑到白色硅酸盐水泥熟料生产线、石膏制硫酸副产硅酸盐水泥、电石渣熟料（电石渣替代率超过15%）生产线等因终端产品、使用原料的特殊性，其碳排放强度与普通熟料生产线差异较大。为维护行业公平，避免对企业的激励约束作用过大，对上述三类生产线基于实际碳排放量等量分配配额”。这三类生产线在行业中占比小、区域集中，对行业总体碳排放影响有限。这一设计有助于维护行业公平、保障平稳过渡。
未来应结合碳排放强度与战略价值“双维度”，进一步细化分类标准，并根据履约实际和技术演进规律动态调整基准值，使政策更精准地反映企业碳效率。
4.CCER
《分配方案》明确CCER抵销要求。编制说明提到，“考虑到2024年度等量发放配额且可直接用于清缴，拟明确重点排放单位可使用2024年1月22日全国温室气体自愿减排交易市场启动后登记的核证自愿减排量（CCER）抵销2025年度配额”。《碳排放权交易管理办法（试行）》第二十九条，“重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%”。
2024年12月，在已经发布的首批造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造等4项方法学基础上，生态环境部发布了煤矿低浓度瓦斯和风排瓦斯利用、公路隧道照明系统节能等第二批2项方法学。2025年8月，生态环境部就纯农林生物质并网发电、热电联产，海上油田伴生气回收利用，陆上气田试气放喷气回收利用，陆上油田低气量伴生气回收利用等4项方法学公开征求意见，9月，生态环境部就规模化猪场粪污沼气回收利用工程、滨海盐沼植被修复、海草床植被修复等3项方法学公开征求意见。
生态环境部召开10月例行新闻发布会，据介绍，截至10月28日，全国温室气体自愿减排交易市场已经成功登记了31个项目和1504万吨的CCER，累计成交量达到了325万吨，成交额2.7亿元。
5.转结政策
《分配方案》明确配额结转规则。编制说明提到，“《2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案》（国环规气候〔2024〕1号）中相关结转规定适用于钢铁、水泥、铝冶炼行业，相关重点排放单位可通过市场开展配额交易，并按照该方案要求申请将持有的2019-2024年度配额结转为2025年度配额，未结转配额不再用于2025年度及后续年度清缴。2025年度配额可以按照有关规定用于后续年度配额清缴。此外，考虑到扩围后存在企业同时纳入两个及两个以上重点排放单位的情况，进一步明确了该种情形下重点排放单位基础结转量计算规则（此时基础结转量为1万吨）”。
6.配额分配逐步与产业政策协同
《分配方案》明确指出，“逐步与重点行业大气污染防治绩效分级，以及相关行业主管部门制定的产能置换、产能规范、产量调控政策衔接协同，推动行业有序减碳、安全降碳”。预计碳配额分配将逐步与水泥行业其他产业政策协同，形成减污降碳控产能等多维度管控模式。
二、水泥企业绿色低碳转型路径——以能效提升与原、燃料替代为核心路径
依据《企业温室气体排放核算与报告指南 水泥行业（CETS—AG—02.01—V01—2024）》（以下简称《指南》），熟料生产温室气体排放核算和报告的排放源包括化石燃料燃烧排放和过程排放。
1.化石燃料燃烧排放
化石燃料燃烧排放：化石燃料在水泥窑中燃烧产生的二氧化碳排放，不包括替代燃料燃烧产生的二氧化碳排放，也不包括水泥窑点火柴油燃烧产生的二氧化碳排放。
目前水泥行业减排的核心抓手是降低化石燃料燃烧排放，关键路径就是减少煤炭消耗。煤炭约占水泥生产能源消耗的80%～90%，既是主要排放源，也是企业成本的重要构成。在煤价高企时，燃料成本甚至占企业营业成本的50%以上，因此减煤既有显著的降本效益，也具备减排价值。
提升水泥窑系统能效是降低化石燃料燃烧排放的主要途径。《水泥行业碳减排技术指南》提到的提升能效技术有水泥工业智能化技术，以及水泥窑炉用耐火材料整体提升技术、预热器分离效率提升及降阻优化技术、五级预热器改造低能耗六级预热器技术、分解炉自脱硝及扩容优化技术、冷却机升级换代技术（三代更换为四代）、富氧燃烧技术、窑头燃烧器优化改造、生料易烧性和操作管理提升技术等。
尽管提升水泥窑系统能效是主要手段，但行业在能效优化上的边际效应已趋递减，单纯依赖能效改造的减排空间有限。当前，在现行核算规则下，替代燃料的温室气体排放暂不计入核算体系，使得其成为企业降碳的重要突破口。
替代燃料是指在熟料生产中被用作热源以替代传统化石燃料的可燃物。主要来源为城市固体废物、工业废物及副产物、生物质等，包括废油、废纺、废轮胎、废塑料、废橡胶、废溶剂、废皮革、废玻璃钢、炭黑、生活垃圾预处理可燃物、生物质燃料等。
目前，与欧洲相比，我国替代燃料的热量替代率较低，具有较大的应用潜力。水泥头部企业积极开展燃料替代，在水泥窑大比例替代燃料技术领域取得突破，实现了替代燃料连续、稳定、大规模应用，燃料替代率稳定在60％以上，水泥熟料综合能耗低于50千克标准煤/吨。由此可见，替代燃料是企业节能降碳的重要途径，也是中短期行业发展趋势。
2.过程排放潜力大但难度高
过程排放：熟料对应的碳酸盐分解产生的二氧化碳排放，不包括窑炉排气筒（窑头）粉尘和旁路放风粉尘对应的碳酸盐分解产生的二氧化碳排放，也不包括生料中非燃料碳煅烧产生的二氧化碳排放。
过程排放约占整个排放的60%，降低过程排放同样是减排的重要路径，潜力较大，但当前很难有大规模、高比例，且同时满足经济性与耐久性要求的石灰石替代材料。《指南》也明确了30种常用非碳酸盐替代原料的扣减系数，主要有脱硫粉剂（氢氧化钙）、熟石灰；电石渣、镁渣；造纸白泥、氟化钙污泥、磷渣；钒钛渣、氮渣、飞灰、铁合金炉渣；脱硫石膏、磷石膏、钛石膏、氟石膏、硼石膏、模型石膏、柠檬酸渣；钢渣、镍渣；锰渣、锌渣、锡渣；市政污泥、铝渣、硫酸渣、铜渣、铅锌渣、粉煤灰、赤泥。其中，脱硫粉剂（氢氧化钙）、熟石灰扣减系数最高，达到0.600tCO2/t。水泥企业可以结合地方资源禀赋，在保障产品质量的前提下，加大对非碳酸盐原料的应用比例，实现减碳与固废资源化利用的双重效益。
3.技术突破仍需时间，资金约束成现实瓶颈
目前，水泥窑能效提升和替代燃料技术已相对成熟，但替代原料仍受供应稳定性差、成分波动大、杂质控制难等问题制约。此外，行业还面临标准体系不完善、监管审批复杂、产业链协同不足、市场激励不足等制度性障碍。
从长期减排潜力来看，富氧燃烧、氢能煅烧、CCUS等颠覆性技术成熟度较低，目前多处于实验室研发或中试阶段，如果各方面条件成熟能够突破大规模工业化的技术、投资收益和成本壁垒，也许会成为减碳的路径。
资金短缺也是制约低碳转型的另一大难题。随着市场需求下行、竞争加剧，行业利润与现金流承压，企业自有资金能力削弱。低碳改造项目普遍投资大、回报周期长、收益率低，民营及中小企业融资困难、渠道单一，缺乏长期低息贷款和绿色债券等多元金融支持。
4.水泥间接排放虽未纳入碳市场，但仍有要求
《分配方案》明确水泥行业不覆盖因消耗电力、热力等带来的间接排放。不过，国家发展改革委办公厅、国家能源局综合司《关于2025年可再生能源电力消纳责任权重及有关事项的通知》提出，“在电解铝行业基础上，2025年增设钢铁、水泥、多晶硅行业和国家枢纽节点新建数据中心绿色电力消费比例”，“重点用能行业绿色电力消费比例完成情况核算以绿证为主”，“对钢铁、水泥、多晶硅和国家枢纽节点新建数据中心绿色电力消费比例完成情况只监测不考核”。需要注意的是，“2025年可再生能源电力消纳责任权重”是国家对每个省级行政区域设定的“约束性指标”。《意见》也强调“加强全国碳市场与绿电、绿证等市场化机制的政策协同、制度衔接”。
目前，余热发电已成为水泥行业的标配，水泥企业还可按照《水泥行业碳减排技术指南》，积极开展立式辊磨生料外循环技术、辊压机生料终粉磨技术、水泥粉磨优化提升技术、钢渣/矿渣辊压机终粉磨技术、风机效率提升节能技术等节能降耗技术的应用，同时布局太阳能、风能、潮汐、地热、势能等多元能源利用，朝着“零外购电工厂”的目标迈进。
三、把控数据质量最为关键
水泥行业是国家重点控排领域，有关企业已连续多年依照生态环境部要求，开展温室气体排放核算、报告与核查工作，其中约170家企业参与了“7+1”地方碳排放权交易试点，积累了丰富的数据和履约经验，行业在数据质量的完整性、准确性、一致性和可追溯性等方面仍需系统性加强。
目前行业主要存在3类突出问题：一是煤炭低位发热量检测要求高、成本大、流程复杂，部分企业难以做到全面落实；二是非碳酸盐替代原料种类繁多、单独计量成本高、实操困难；三是替代原料在名称上与政策文件和退税名录存在不一致，影响数据匹配。后续需要从两个层面推进完善：一方面，在政策层面进一步优化核算办法，在确保准确性的同时兼顾操作便利与公平性；另一方面，提升第三方核查机构的能力和管理规范。此外，还需要从技术与资金两端发力，强化自动采集与分析、精准计量、智能盘库、二氧化碳在线监测、数字化碳管理等技术应用，并为企业提供必要的资金支持。
总体来看，碳市场的核心目标是精准反映企业碳排放实际，引导企业通过技术升级实现经济、社会和环境的多重收益，推动行业向绿色低碳、可持续方向发展。
作者：
李 琛 中国水泥协会副秘书长 政策研究部主任
董诗婕 中国水泥协会政策研究部主管
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来源：中国水泥协会
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