老城新门户 文旅新高地——关于临潼区老火车站片区更新改造的调研与思考

文/临潼区住建局局长王卫江

城市更新牵动民生幸福、关乎城市未来，一头连着民生、一头连着发展。党的二十大报告指出“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市”。地处西安东门户的临潼区是中外闻名的文旅胜地，西安都市圈“综合性新城”，承载着西安主城区核心功能外拓、产业功能升级，建设“中华文化会客厅、世界级旅游目的地”等重要使命。近年来，临潼区以西安市承办第十四届全国运动会、入围全国第一批城市更新试点为牵引，以临潼老火车站入列全国老旧火车站及周边街区统筹实施更新改造试点为契机，抢抓政策机遇，创新机制模式，在积极探索多元协同、文化赋能中坚持高起点规划、高标准建设、高质量开发，以城市有机更新推动民生福祉增进与文旅融合发展，推动老火车站片区更新改造取得新进展、实现新突破。

一、临潼区老火车站历史背景与区域现状

（一）基本情况。临潼老火车站始建于1934年，是全国完整保留下来的2座民国老火车站之一。站址位于临潼老城区北侧，2007年4月停运，2012年被列为不可移动文物，2021年9月恢复城际铁路客运业务，是隶属陇海线的三等铁路车站。

（二）区域现状及对城市发展影响。长期以来，陇海铁路将临潼主城区南北割裂、一分为二，铁路路堑最深处达17米、最宽处约50米，铁路南边是城市、北边是乡村，城乡界限十分明显。特别是地势及排水设施影响，每逢雨季汛期路堑及周边区域极易形成积水内涝，严重影响铁路列车运行安全和周边群众生命财产安全。

（三）片区区位情况。交通便捷通达，位于临潼老城区北侧的临潼老火车站及陇海铁路沿线地段，紧邻秦汉大道，靠近西康铁路及连霍高速，可便捷通往西安市区及周边城市。文旅资源丰富，周边有华清宫、姜寨遗址、老化工院、昭应古城等丰富的文旅资源。

二、临潼区推进老火车站片区更新改造的主要做法

（一）抢抓更新机遇，强化战略引领。2021年11月，西安市被国家住建部列为首批城市更新试点城市后，临潼区抢抓政策机遇，按照“两保三高”要求，树牢“人文产城”融合发展理念，提出将城区打造成“山、宫、城、寨、站、河”（骊山、华清宫、昭应古城、姜寨仰韶文化遗址、火车站、渭河）“六位一体”的文旅核心区的更新战略，对城区进行全覆盖更新体检评估，形成《调查评估报告》《策划方案》《片区专项规划》等。

（二）划定更新范围，片区试点先行。立足进一步破解铁路线性分割问题，统筹推动城市一体发展和保障铁路安全运行，2022年底，临潼区将老火车站及姜寨遗址周边约4.22平方公里作为试点片区先行先试。2024年9月，临潼区老火车站片区被住建部、国铁集团列入全国老旧火车站及周边街区统筹实施更新改造试点，试点期2年，明确“临潼站要着力探索将老旧火车站保护利用改造为城市文化展示空间，打造铁路文化街区”的更新方向，将原4.22平方公里城市更新单元中的1.2平方公里铁路文化街区作为核心区先行建设。街区将通过上盖方式消除铁路线路堑段水害威胁，缝合临潼城区，同时利用陇海铁路上盖及两侧可建设空间为载体，构建周边完整居住社区，弥补生活圈配套不足问题，引领4.22平方公里的综合开发利用。

（三）明确更新主体，规划引领推动。成立临潼区火车站及周边街区统筹实施更新改造试点工作领导小组，由区委、区政府主要负责同志担任组长，组建工作指挥部，由区属国有企业临潼城建集团具体实施，全力推进片区规划建设。委托广州城建规划设计院联合同济大学建筑设计研究院、西安市城市规划设计研究院，高标准编制完成《临潼火车站周边片区统筹更新规划》并上报住建部审核。

（四）测算更新成本，盘活有效资源。依据试点片区规划，通过实施铁路文化街区更新改造，有效盘活低效存量用地，对片区范围内土地进行整合整备、规划利用，充分释放土地潜力、提高利用效率。在全面梳理土地情况，认真核算成本收入基础上，积极对接国开行等政策性银行，初步确定通过申请中央预算内资金、超长期国债资金等各类政策性补助资金，达到片区经济测算平衡。预计可申请中央预算内资金4.683亿元、超长期国债资金6.088亿元。

（五）实施更新项目，增进民生福祉。深入践行“人民城市”理念，坚持“留改拆”并举，前期启动提升改造项目4个。分两期实施总投资42.85亿元的火车站棚户区改造项目，目前已回迁安置群众2028户、3234人。实施火车站基础设施配套工程，在保护火车站老站房的基础上，投资2200万元，建成新站房、站前广场及2座城市驿站，投资8000万元完成东闸口涵洞拓宽及北延至秦汉大道工程，周边环境及通行条件得到显著改善，已成为市民群众休闲、纳凉、观光的好去处。与西安铁路局合作建成总投资5.2亿元、占地104亩的西铁教育培训基地，为宣传铁路文化，丰富临潼旅游资源，打造铁路文化街区奠定基础。与西安铁路局合作实施陇海铁路上盖片区项目，目前已投资约1亿元，完成项目招投标，整备40余亩土地，已开展驻地临建及通信、信号、电力电缆过渡排迁等工作。

三、未来展望与经验启示

（一）未来展望

临潼区将坚持以人为本，立足“山宫城寨站河”六位一体文旅核心区更新战略，以“老城新门户 文旅新高地”为更新目标，坚持规划引领、多元带动、片区推进，试点期内谋划推进火车站站前片区、陇海铁路上盖片区、陇海铁路北侧安居片区、化工院片区等4个片区，策划实施26个、总投资约67.94亿元的公益类、公服类、居住类、商业类等项目，打造具有临潼文化特色的铁路文化街区。

一是打造沉浸体验式街区公园。积极探索数字化情境之下的临潼文旅新模式，加快推动由景区景点资源型消费向文化价值挖掘的体验式消费转化。在火车站站前片区，依托临潼老火车站民国文化元素，布局“沉浸+体验式”文商旅项目，使市民游客能够沉浸式体验“民国文化”，品尝“珍馐美味”等，打造既充满时尚活力，又兼具文化底蕴的特色商业街区。同时以姜寨遗址整体性保护为目标，注重遗址保护与城市发展空间、功能协调关系，挖掘姜寨遗址的艺术文化价值，打造集文物保护、遗址展示、文化交流、考古体验于一体的“数字化”文化公园。

二是打造城市运动休闲娱乐空间。在陇海铁路上盖片区，保证铁路运行绝对安全前提下，充分利用火车线路上盖空间，规划建设陇海铁路纪念公园、青少年活动中心及各类活动场地，充分展示陇海铁路文化，为市民游客提供友好铁路文化康体游空间。

三是打造绿色生态康养居住地。在陇海铁路北侧安居片区，规划陇海铁路沿线生态居住区，以18、26层高层为主，建设经二路延伸段、小寨一路及规划连接支路，设置一处九年一贯制学校，为居民提供便利生活服务与教育需求。

四是打造文化时尚创意园区。在化工院片区，通过与西北化工研究院合作，在保留工业遗存同时，改造提升化工园区，塑造涵盖文艺+创意工作室、产品研发、摄影、新媒体等多种商业形态，打造文化创意产业基地和夜经济消费目的地。

（二）经验启示

一是政策研究必须领先一步。组建工作专班，第一时间研究住建部下发的《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》和《西安市城市更新办法》，把握关键点、找准结合点、抓好转化点，不等不靠，先行先试，为入列全国试点、更好开展更新改造奠定坚实基础。

二是推进机制必须完备健全。成立专项领导小组，组建由政府牵头的指挥部，统筹规划、建设、运营全流程，确保权责清晰。国企主导实施，建立整合土地收益反哺基建机制，保障项目连续性和可操作性。路地合作破壁，与西安铁路局建立共建共享机制，明确产权与管理边界，推动涉铁工程落地落实。

三是片区规划必须突出特色。临潼是中外闻名的文旅圣地，文旅资源丰富，片区规划编制坚持产城融合，以建设“山宫城寨站河”六位一体文旅核心区为更新策略，进一步明确功能分区，积极探索数字化情境之下的临潼文旅新模式，加快推动由景区景点资源型消费向文化价值挖掘的体验式消费转化。深度挖掘铁路文化与姜寨遗址、老化工院等文旅资源，建设兼具“城市、社区、生态”功能的沿陇海铁路综合廊道，打造枢纽国潮文旅组团和陇海铁路文化康体带。

四是投融资模式必须创新多元。以政策性资金打底，积极申报超长期国债、中央预算内资金，夯实公益项目资金基础。市场化运作补位，通过PPP模式引入社会资本，优先选择具备全链条运营能力的企业，降低政府负债风险。土地收益反哺，将土地出让收益定向用于片区开发，形成良性循环。

五是更新改造必须以人为本。优先“保回迁”，确保棚改安置房建设进度，维护群众权益。补齐公共服务短板，新增城市驿站、便民中心、生态停车场等设施，提升居民生活品质。智慧化与生态化并重，道路及管网建设中融入智慧停车、海绵城市理念，增强片区韧性。强化公众参与，通过意见征集、方案公示、新媒体宣传等方式增强市民群众认同感，凝聚片区更新共识。

临潼老火车站片区更新改造既是破解城市割裂、推动文旅融合发展、增进群众福祉的具体行动，也是探索历史文化遗产保护与城市功能提升的生动实践。启示我们老城更新需以系统规划为引领，多元资金为支撑，多方协同为保障，最终实现社会效益、经济效益与文化效益的有机统一。未来，临潼模式可为同类老旧交通枢纽片区更新提供重要参考。

值班编委：樊永锋

流程编辑：刘亚

审读：戴士潮

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