贯彻中央城市工作会议精神·实践 | 唐道明：全过程识别管控风险 提高城市安全韧性水平

湖南省住房城乡建设厅党组书记、厅长

唐道明/文

中央城市工作会议指出，牢牢守住城市安全底线，着力建设安全可靠的韧性城市。城市是生产、生活、生态功能空间的有机生命体，房屋建筑和市政基础设施就像城市的“筋骨”。城市的安全韧性基于具体工程建设项目，贯穿于项目策划、建设、运维全生命周期。全面强化房屋市政工程全过程风险识别管控、提升本质安全水平，是建设安全可靠的韧性城市的题中要义，是提高人民群众获得感幸福感安全感的必然要求。

深刻认识全过程风险识别管控的现实紧迫性

根据不同风险对房屋建筑和市政基础设施产生的最终影响，可将风险划分为质量、安全、经济、进度、环境、社会等风险。随着城镇化从快速增长期转向稳定发展期，人民群众对美好生活的向往已经从“有没有”转向“好不好”，以往在快速发展期被掩盖的风险集中显现，归根结底是因为统筹房屋市政工程全生命周期的责任主体不明确、责任不落实，风险源头预防和全过程防控意识缺失，导致各类风险交织叠加、高位运行，群众对此反映强烈，防控形势严峻复杂，仅靠零打碎敲、应急处险只会疲于应付、顾此失彼，难以从根本上防范化解风险。

行业管理和项目管理脱节。以往房地产、市政基础设施等行业监管没有以具体项目为基础，更多关注行业宏观政策指导，对微观项目管理存在底数不清、风险识别不精准、关键环节把关不严、质量安全进度成本综合管控不到位等问题，导致项目监管失管失察，行业风险累积爆发。比如，房地产行业监管重点聚焦政策指导和房价调控，对房地产项目资金监管、交付质量、设施配套等把关不到位，引发建成交付风险；住房保障以往将工作重心放在计划任务、资金下达等方面，对项目政策执行、建设实施等缺乏把关，造成政策执行偏差风险；污水处理等市政设施体检发现问题不全面，针对问题策划项目不到位，导致投入产出效益不高等。

责任主体脱节。建设、勘察、设计、施工、监理等责任主体各自为政、相互脱节、责任模糊，对交叉领域的风险“视而不见”，往往均关注自身利益最大化，对工程实体质量安全和是否满足功能需求重视不够，缺乏一个责任主体对工程项目全过程进行统筹管控和整体负责。尽管国家提出建设单位是工程质量第一责任人，推行项目法人责任制，但建设单位往往管理能力不足，缺乏专业项目管理团队支撑，无法有效协调勘察、设计、施工、监理等各方责任落实，导致安全事故和质量通病频发。

关键环节脱节。房屋市政工程全生命周期包括策划论证、施工建造、验收交付、使用运维四个关键环节。策划项目的主体往往不是最终结果的利益攸关方，体检排查问题不充分，策划论证浮于表面，导致技术经济不统一，从源头埋下各类风险隐患。施工建造过程中，开工条件审查作为项目从蓝图到付诸实施的前沿防线，审查深度不够、流于形式，对政策合规性、资金到位、技术经济统一等审查把关不严，给后续工程建设质量安全、经济技术、生态环境、信访舆情等带来系列风险隐患；技术交底不充分，施工配合不到位，易引发质量安全等问题。竣工验收流于形式，住宅分户验收执行不到位，市政基础设施功能性验收缺失，档案归档混乱，导致质量安全和功能性隐患未被及时发现和消除，引发使用阶段安全、经济、环境等风险。使用运维阶段占据项目全生命周期最长里程，是风险动态交织的复杂阶段，运维主体不明、责任不清，擅自改变房屋用途、违规拆改建筑主体结构或承重构件等违规使用问题失管，常态化隐患排查整治不到位，严重威胁城市安全可靠运行。

部门监管脱节。房屋市政工程全生命周期联动监管制度机制尚未有效建立，小散零星工程监管责任不明确，部门职责分割、信息不畅，“两场联动”不到位，监督检查和行政处罚衔接机制不畅，信息化监管水平不高，责任全过程记录追究机制不完善，因未完成审计等原因延期工程结算、拖欠工程款等问题突出。

坚持系统施治构建房屋建筑和市政基础设施全生命周期安全管理长效机制

全过程分析房屋市政工程风险成因，归根结底是行业管理和项目管理脱节，导致质量、安全、经济、进度、环境、社会等各类风险累积爆发，必须以系统思维构建全生命周期安全管理长效机制，将风险识别管控贯穿于项目策划、建设实施、竣工验收交付、运维管理等全过程，系统施策，综合防控，压实责任，提升本质安全水平。

湖南省浏阳市花炮小区老旧小区改造项目

明确主体责任。构建项目法人责任制和业主终身责任制，明确责任主体的专业要求和投资建设运维终身责任追究机制，做到责任追究全程可追溯，切实压实责任主体责任，倒逼责任主体对项目全过程统筹管控和整体负责，推动行业管理和项目管理协同统一，保证技术方案和经济方案统一，保障工程质量安全，提高投入产出效益。

强化策划储备。加强项目前期谋划，强化规划衔接和建设时序统筹，运用BIM技术开展项目技术、经济可行性论证，保证项目功能定位符合实际需求。深入开展城市体检，起底排查问题症结，确保项目有效解决实际问题。强化部门协调联动，加强咨询服务技术力量培育，强化多专业协同把关，着力提升项目策划质量。建立项目储备分级管理机制，制定项目策划储备模板和指导案例，明确入库标准，变“钱等项目”为“项目等钱”。

把控关键环节。构建开工条件审查新机制，分类制定房屋市政项目开工条件审查要点、技术指南，推动开工条件审查由单纯质量安全把关，向技术经济、生态环境、行业政策等综合风险识别管控转变。强化房地产项目预售资金监管，严格预售风险评估，实行“无评估不预售、有风险不预售、谁预售谁负责”，推行预售资金和开发贷款联动封闭管理，坚决防范预售资金违规抽挪。完善功能性验收管控机制，明确验收标准，压实验收责任，将工程实施效果与实际功能需求目标挂钩，确保项目实施解决实际问题。强化“两场联动”，将工程质量、安全、进度、成本综合管控情况纳入信用监管重点内容，充分发挥信用监管效能。

创新制度机制。以“小快灵”立法等方式，探索建立建筑工程质量保险和房屋安全明白卡制度，通过引进保险制度统筹管控工程项目全过程，构建房屋市政工程全生命周期安全管理长效机制。坚持产品思维导向，创新推进“EMPC+装配式”建筑模式，加速建筑工业化发展，积极构建现代化建筑产业体系，实现“像造汽车一样造房子”。推进污水处理“按效付费”“厂网一体”改革，明确统一市场主体对污水处理全过程进行统筹管控和整体负责，从根本上破解污水处理投入大、质效低难题。强化数字赋能，建设数字城建档案馆，构建房屋市政工程项目库、机构库、人员库和信用库，推行分阶段数字化归档，打造房屋市政工程项目全生命周期管理大数据平台，着力提升系统治理能力和水平。

值班编委：李红梅

流程编辑：刘亚

审读：戴士潮

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