《农村公路条例》专家解读

专家解读文章

1、在法治轨道上推动农村公路高质量发展（孙永红）

2、《农村公路条例》的制度创新和核心内容（刘鹏飞）

3、以法治护航乡村振兴战略新征程（伍振军）

4、完善农村公路法规体系促进农民农村共同富裕（马九杰）

5、农村公路发展的适时之举、长久之策（刘传雷）

专家解读一

在法治轨道上推动农村公路高质量发展

孙永红

交通运输部公路科学研究院院长、党委副书记

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《农村公路条例》（以下简称《条例》）作为我国农村公路领域的专门行政法规，明确了农村公路发展的基本制度设计，是农村公路发展进程中的重要里程碑，标志着我国农村公路发展迈出新的一步，开启法治化新阶段。

一、《条例》对保障农村公路高质量发展意义重大

农村公路是我国公路网络的重要组成部分，是服务“三农”的公益性基础设施。党中央、国务院高度重视农村公路发展。党的十八大以来，在习近平总书记“进一步把农村公路建好、管好、护好、运营好”重要指示的指引下，我国农村公路的覆盖范围、通达深度、管养水平、服务能力、安全韧性显著提高，农村地区行路难问题得到历史性解决，带动农村地区整体面貌发生巨变，农民群众获得感、幸福感、安全感不断增强。

近年来，党中央、国务院相继印发《交通强国建设纲要》《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》等纲领性文件，将农村公路发展放在加快建设交通强国、服务乡村全面振兴中统筹谋划和推进，提出了更高的要求，赋予了新的使命任务。2024年5月，习近平总书记对进一步做好“四好农村路”建设作出重要指示，强调进一步完善政策法规，提高治理能力，实施好新一轮农村公路提升行动，持续推动“四好农村路”高质量发展。面对新形势新任务，农村公路发展仍面临不少问题挑战，特别是技术等级总体偏低、路网质量有待提升，管理养护短板较多，安全保障亟待加强，服务功能需要进一步拓展。为更好适应新形势新任务需要，制定专门行政法规，从制度层面为推动农村公路高质量发展提供保障十分必要。

《条例》的出台，是深入贯彻习近平总书记关于“四好农村路”重要指示精神、认真落实党中央、国务院决策部署的重要举措。《条例》立足农村公路发展实际，聚焦突出问题，提出了农村公路发展的基本制度，从国家立法层面解答农村公路发展为了谁、发挥什么作用、怎么样发展等重要命题，是推动农村公路高质量发展的基础支撑，为农村公路事业长远发展锚定方向，也为新时代农村公路高质量发展提供坚强有力的法治保障。

二、《条例》构筑特色鲜明农村公路高质量发展制度体系

《条例》准确把握农村公路定位，体现农村公路特点，主要从推动农村公路高质量发展角度，重点围绕提升农村公路路网质量、加强管理养护、提高运营水平、强化安全保障等方面做出制度规定，既有对现有成熟制度的系统总结提炼，又有基于农村公路未来发展的前瞻性考虑，在制度设计上特色鲜明、亮点突出。

（一）注重精准施策，提升路网质量。《条例》提出农村公路发展应当与统筹新型城镇化和乡村全面振兴的有关要求相适应，这就要求充分发挥农村公路先导性作用，把提升路网质量作为建设重点，推动路网提档升级、优化结构；对路网密度不足的偏远山区、边疆地区等根据实际需要有序推进路网延伸；新建农村公路应符合公路技术等级要求，现有不符合最低技术等级要求的应当升级改造为符合技术等级要求的公路，进一步满足人民群众对美好出行的需求。此外，对于农村公路建设选用的具体技术等级及其主要技术指标，《条例》明确由各地结合地形条件、预计交通流量等因素确定，给予地方一定的空间和灵活性，避免“一刀切”。

（二）聚焦短板弱项，压实管养责任。《条例》聚焦农村公路管理养护面临的难点问题，明确各方职责，强化管养制度设定，进一步压实管养责任。管理方面，重点明确村道建筑控制区划定管理、超限运输治理、建设工程重型载货汽车行驶农村公路、电子技术监控设备设置、路域环境综合整治等要求。养护方面，重点从责任机制、组织模式、养护方式等方面予以规范，保证农村公路经常处于良好技术状态，有效延长使用寿命。

（三）筑牢底线思维，强化安全保障。《条例》针对农村公路安全管理的薄弱环节，统筹发展和安全，重点明确日常巡查、安全隐患排查和治理、安全设施设置、应急保障和防灾抗灾能力建设等要求，着力提升农村公路本质安全水平、保障人民群众出行安全。同时，强化道路交通安全法律法规和爱路护路宣传教育，推动形成安全运营良好外部环境。

（四）提高运营水平，促进融合发展。《条例》聚焦服务保障乡村振兴战略实施，强化促进农村公路与乡村产业融合发展制度设定，要求推进农村公路与沿线的配套设施、产业园区、旅游景区等一体化建设；完善政策措施，加快农村货运物流等相关基础设施建设，保障农村客运可持续运营，促进客货邮融合发展，提升农村公路服务城乡经济循环畅通的能力。

三、充分发挥法规、政策和标准的规范引导作用，为“四好农村路”高质量发展提供坚实保障

农村公路高质量发展需要法规、政策、标准综合施策、协同发力、久久为功。目前，农村公路领域法规、政策、标准逐步建立健全，《农村公路建设管理办法》、《农村公路养护管理办法》等部门规章印发实施，《关于推动“四好农村路”高质量发展的指导意见》等政策文件颁布出台，《小交通量农村公路工程技术标准》《农村公路技术状况评定标准》等标准公开发布，持续完善农村公路建设、管理、养护、运营的体制机制和管理制度，为农村公路高质量发展提供了重要保障。下一步，以《条例》颁布实施为新的契机，全面理解、准确把握、严格落实《条例》制度要求，加快制修订配套法规，及时优化调整相关政策和标准，更好发挥法规、政策、标准组合效应，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，不断提升农村公路治理效能，持续推动农村公路高质量发展。

专家解读二

《农村公路条例》的制度创新和核心内容

刘鹏飞

交通运输部管理干部学院党委书记

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农村公路是服务乡村振兴的重要基础设施，是打通城乡要素流动的重要纽带。《农村公路条例》（以下简称《条例》）的出台，首次以专门立法形式系统构建了农村公路发展的制度体系，为推进乡村全面振兴、加快农业农村现代化提供了坚实的法治保障。

一、《条例》的制度创新

我国农村交通建设始终与时代同频、与民生共振。《条例》的制定实施，既是对新时代“三农”工作新形势的主动回应，更是交通领域落实党中央决策部署的制度创新。

一是更好服务国家战略实施。《条例》第一条明确将“推动高质量发展、适应乡村全面振兴、加快农业农村现代化”作为立法宗旨，充分体现了农村公路的公益性属性。当前，城乡区域发展不平衡仍是突出短板，农村公路作为连接城市与乡村的“经济线”“民生线”，其高质量发展直接关系到粮食安全、产业振兴、城乡融合等国家战略的落地。《条例》通过法治化手段将农村公路发展纳入国家治理体系，有利于更好发挥农村公路事业服务国家战略的作用。

二是实现破解发展难题的制度突破。长期以来，农村公路存在“重建轻养”“资金短缺”“责任虚化”等痛点。《条例》直面问题，构建了“政府主导、多元参与”的责任体系，明确县级政府主体责任，细化各级交通运输部门监管职责，创新资金筹措机制，为解决“谁来建、谁来管、谁来养、钱从哪来”等核心问题提供了制度依据。

三是完善推动城乡融合的实践路径。《条例》第九条提出“促进城乡交通运输一体化”，要求农村公路与国道省道衔接协调，与产业园区、旅游景区联动建设。这一规定有助于打破现实中城乡交通的“二元分割”格局，通过完善农村路网，推动城市资本、技术、人才等要素向乡村流动，为农业产业化、乡村旅游发展提供基础支撑，是落实“城乡融合发展”理念的生动实践。

二、《条例》的核心内容

《条例》立足农村公路“建管养运”全生命周期，构建了系统完备、务实管用的制度体系。

一是权责清晰的责任体系。《条例》明确了“国家统筹、省级协调、县级主责、乡村参与”的责任架构。第五条突出县级政府“主体责任”，要求其统筹解决重大问题；乡镇政府、县级交通运输部门分工协作；国务院及市级以上交通运输部门加强指导监督。这种“三级联动”机制，既强化了基层政府的属地责任，又明确了上级部门的监管职责，避免了“责任悬空”。

二是多元可持续的资金体系。《条例》第六条确立“财政投入为主、多渠道筹措为辅”的资金制度，创新性提出三大筹资路径：一是地方政府按财政事权落实预算，确保“财政兜底”；二是鼓励慈善捐助、资源开发等社会参与，如通过公路沿线资源综合运营获取收益；三是引导金融机构提供适配服务，吸引社会资本依法介入。这一体系既坚守了农村公路的公益性底线，又激活了市场机制的补充作用，为保障农村公路资金长期稳定投入提供了制度保障。

三是统筹协调的建设体系。《条例》第七条至第十一条构建了科学的建设标准：一是“提质与延伸并举”，偏远地区侧重路网延伸，发达地区侧重提档升级；二是“技术等级差异化”，根据功能定位、地形条件、交通流量确定标准，避免“一刀切”；三是“衔接融合”，要求与国省道、产业园区、旅游景区联动建设，如推进“农村公路+乡村旅游”一体化。同时，简化小型项目程序、优先利用既有道路节约用地，体现了高效集约的建设理念。

四是长效化的管养体系。《条例》第十三条至第二十二条聚焦管养关键环节：一是强化超限治理，对建设施工车辆集中通行农村公路作出规范，明确电子监控设备设置使用要求；二是压实养护责任，县道由县级交通运输部门负责，乡村道由乡镇政府组织实施，鼓励农村居民通过政府购买服务、公益性岗位等方式参与日常养护；三是健全安全机制，以急弯陡坡、穿村过镇路段为重点排查安全隐患，组织落实应急预案。这些规定将“建管养运并重”落到实处，推动农村公路从“通上车”向“保畅通、保安全”转变。

五是协同发展的服务体系。《条例》第二十五条提出“促进农村客运、货运物流、邮政快递融合发展”，推动农村公路从“出行工具”向“产业载体”升级。通过完善物流基础设施、保障客运可持续运营，农村公路将成为串联农业生产、乡村旅游、电商物流的“黄金通道”，助力乡村产业“接二连三”融合发展，为城乡经济循环提供支撑。

专家解读三

以法治护航乡村振兴战略新征程

——写在《农村公路条例》出台之际

伍振军

国务院发展研究中心农村经济研究部研究员

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近日，《农村公路条例》（以下简称《条例》）正式公布，将于9月15日起施行。《条例》作为我国农村公路领域的首部行政法规，对支持和保障农村公路发展作了较为全面系统的规定，为保障乡村振兴、促进农业农村现代化提供了有力法治保障。

一、《条例》制定实施的重要意义

一是《条例》制定实施，是把农村公路事业纳入法治轨道的关键举措。党的二十大报告指出“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”实践证明，坚持在法治轨道上推进社会主义建设，是确保其行稳致远的根本保障。《条例》将长期分散的政策实践经验，整合上升为行政法规，有效填补了法治空白，标志着农村公路治理从“政策驱动”转向“法治引领”，必将有力推动“四好农村路”高质量发展。

二是《条例》制定实施，为乡村治理现代化提供了重要法治保障。党的二十大报告提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。乡村治理是国家治理的重要组成部分，也是当前国家治理的薄弱环节。《条例》针对农村公路发展面临问题挑战，围绕提高农村公路路网质量、加强管理养护、提高运营水平、强化安全保障等方面完善制度设计，推动构建政府主导、部门协同、村民参与的多元共治格局，为乡村治理体系和治理能力现代化提供重要保障。

三是《条例》制定实施，是以人民为中心发展思想的生动实践。习近平总书记指出，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。近年来，我国农村公路建设成效显著，截至2024年底，全国农村公路总里程达到464.5万公里，占全国公路总里程的近85%，形成了遍布农村、连接城乡的农村公路网络，覆盖全国近5亿农村常住人口，农村地区行路难的问题得到历史性解决。农村公路成为缩小城乡差距、促进农民农村共同富裕的关键载体。发展农村公路事业，推动现代化建设成果更多更公平惠及全体人民，是以人民为中心发展思想的直接体现，从国家层面回应了发展“为了谁、依靠谁”的时代之问。

二、《条例》的核心亮点

一是明确发展导向。党中央、国务院印发的《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》等文件，将农村公路作为乡村振兴战略的重要内容。《条例》明确了农村公路发展应当贯彻党和国家路线方针政策、决策部署，与统筹新型城镇化和乡村全面振兴的有关要求相适应，与党中央、国务院文件深度衔接。

二是夯实设施建设。农村基础设施建设是全面实现乡村振兴的先导性条件。《条例》围绕农村公路建设，确立以提升路网质量为重点，推动农村公路路网提档升级、优化结构。针对偏远山区、边疆地区等路网薄弱区域，根据实际需求有序推进路网延伸，提高路网通达水平。严格规范建设标准，明确新建农村公路须达到规定技术等级，现有未达最低技术等级的农村公路需通过升级改造达标。

三是提高服务效能。农村客运服务品质提升与农村物流体系建设，是畅通城乡人员往来、激活区域贸易流通的关键路径，更是盘活农村资源要素、释放乡村发展活力的重要引擎。《条例》明确要求，地方人民政府应当完善政策措施，健全激励机制，加快农村货运物流等相关基础设施建设，保障农村客运可持续运营，促进农村客运、货运物流、邮政快递融合发展，拓展农村公路服务功能，提升农村公路服务畅通城乡经济循环的能力。

四是促进与乡村产业深度融合。产业振兴是乡村全面振兴的关键。《条例》聚焦农村公路与乡村产业协同发展，明确要求地方人民政府应当采取措施，推进农村公路与沿线配套设施、产业园区、旅游景区等一体化建设，构建农村公路与生产、旅游等融合发展模式，实现农村公路建设与乡村产业振兴同频共振。

展望未来，《条例》以法治手段破除城乡要素流动壁垒，将农村公路打造为贯通城乡的“双向通道”，促进城乡要素双向流动。《条例》落地实施，将以系统性、法治化的制度创新，全面激活农村公路在乡村振兴战略中的基础性、先导性功能，必将为全面推进乡村振兴、夯实中国式现代化根基注入持久法治动能。

专家解读四

完善农村公路法规体系

促进农民农村共同富裕

马九杰

中国人民大学农业与农村发展学院教授

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农村公路高质量发展是推动城乡交通运输一体化、城乡公共基础设施均等化的重要抓手，建好、管好、护好、运营好农村公路，对于实现乡村全面振兴、城乡融合发展和共同富裕具有重要意义，具体体现在以下三个方面：

一是农村公路路网建设与可持续运营，将有力促进农村货运物流和农村流通体系的发展，助力工业品下乡和农产品出村进城，促进农村消费升级，提升农产品的市场通达性和土特产品的附加值。

二是农村公路质量提升，有助于改善农村生产生活条件，促进农村客运发展和城乡人口流动、城乡要素的公平交换，发展农村文旅、休闲观光、康养产业等新业态，推动实现农村自然资源和生态产品价值。

三是农村公路建设中推行以工代赈方式能够为农民提供工作就业机会，农村公路管理养护中吸纳农民参与、设置公益性岗位，将有效增加农民工资性收入。

《农村公路条例》（以下简称《条例》）的制定出台，为建好、管好、护好、运营好农村公路、完善城乡一体的公路网络体系提供了法治保障，为进一步发挥农村公路对乡村全面振兴、城乡融合发展的支撑和赋能作用奠定了法治基础。

《条例》体现了农村公路路网建设的普惠性、公平性，以及与农村产业发展的融合性，有助于推进城乡融合、区域协调发展。《条例》强调要提升农村路网质量、推动路网提档升级，有助于实现城乡公路质量均等化；强调要优化路网结构和布局，加强路网密度不足的偏远山区、边疆地区的公路建设，提高路网的广覆盖性、通达性，有助于改进偏远地区的交通基础设施条件，促进区域协调发展；强调农村公路与沿线配套设施、产业园区、旅游景区等一体化建设，促进农村客运、货运物流、邮政快递融合发展，有助于推动农村产业发展条件、农村生活条件改善，推进乡村产业振兴、人才振兴。

《条例》明确农村公路包括县道、乡道和村道，同时对村道建设、管护作出专门规定，弥补了相关法律法规对村道规定的不足。村道是农村公路网的神经末梢，对解决工业品下乡“最后一公里”和农产品出村进城“最先一公里”问题至关重要，与农民生产生活息息相关。《条例》的颁布出台，为加强村道建设管护、补齐农村交通设施短板、打通公路路网堵点卡点，提供了明确的法规依据。

《条例》明确了发展农村公路的责任主体。规定县级人民政府对本行政区域内农村公路发展承担主体责任；县级人民政府交通运输等有关部门、乡镇人民政府按照职责分工做好农村公路相关工作；国务院交通运输等有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其交通运输等有关部门应当加强对农村公路工作的指导监督。《条例》还要求农村公路发展建立财政投入为主、多渠道筹措为辅的资金保障制度；地方各级人民政府安排应由其承担的农村公路发展经费，并列入本级预算。这些体制机制性规定有利于强化农村公路高质量发展的组织保障、资金保障。

《条例》体现了建立农村公路多元化治理体系的理念。不仅强调对农村公路建筑控制区、超限运输行为、路域环境整治、隐患排查治理的规范要求，同时要求县乡人民政府及相关部门采取灵活有效的方式，对农村公路沿线居民开展道路交通安全法律法规和爱路护路宣传教育，鼓励、引导将爱路护路有关要求纳入村规民约，增强农民爱路护路意识。这些规定在增强刚性约束的同时发挥了法律制度的引导、教育功能，调动农民爱路护路的积极性、主动性，有助于提升农村公路的治理效能，节约治理成本。

专家解读五

农村公路发展的适时之举、长久之策

刘传雷

中国公路学会副秘书长

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从我国农村公路发展面临的新需求、新任务、新形势，以及所承担的新功能而言，刚出台的《农村公路条例》（以下简称《条例》）坚持问题导向和目标导向，具有很强的针对性，将有效引领新一轮农村公路提升行动，为新时代“四好农村路”高质量发展提供强有力的制度支撑。

一、聚焦各环节突出问题

《条例》针对农村公路建设、管理、养护、运营各环节中存在的突出问题，特别是主体责任落实、资金保障等共性问题，做出了明确规定。

在主体责任落实方面，《条例》明确“县级人民政府对本行政区域内农村公路发展承担主体责任”，包括组织领导、落实支持措施、研究解决重大问题、实施升级改造、开展安全隐患排查整治和路域环境综合整治、建立健全管理养护责任制、加强应急保障和防灾减灾能力建设等。此外，《条例》还明确设区的市级以上地方人民政府、乡镇人民政府和交通运输等有关部门的相应职责，构筑起各司其职、协同联动的责任体系。值得关注的是，《条例》还首次明确了村道的法律地位，解决了长期以来村道责任主体不明的问题。这些都为农村公路建设、管理、养护、运营协调发展提供了坚实的组织保障。

在资金保障方面，《条例》提出“建立以财政投入为主、多渠道筹措为辅的资金保障制度”，要求地方各级人民政府安排应由其承担的农村公路发展经费并列入本级预算，还特别强调要落实养护资金财政支出责任。鼓励通过慈善和社会捐助以及综合开发运营农村公路相关资源、权益等方式筹集农村公路发展资金，支持金融机构提供相应金融服务，鼓励引导社会资本依法参与农村公路发展。值得注意的是，《条例》提出“农村公路与乡村旅游等经营性项目一体化开发的收益可以用于农村公路养护”，这不仅为农村公路养护提供了新的资金渠道，也为农村公路与旅游等产业融合注入新动能。

二、锚定高质量发展目标

当前，我国正在实施新一轮农村公路提升行动，如何精准高效推进高质量发展成为普遍关注的问题。《条例》重点从路网质量、产业融合、治理效能、养护管理、安全保障、服务功能等方面作出明确规定。

针对现有农村公路尚有部分不符合最低技术等级要求、部分地区路网密度不足等问题，《条例》明确以提升路网质量为重点，推动路网提档升级、优化结构。《条例》还立足当前农村公路发展实际，突出强调了一体化、集约化融合发展的理念，强调推进农村公路与沿线配套设施、产业园区、旅游景区等一体化建设，促进农村公路建设与乡村产业发展有机融合。鉴于产业融合、服务乡村振兴和农业农村现代化需要，《条例》突出强调应健全激励机制，通过加快相关基础设施建设，促进农村客运、货运物流、邮政快递融合发展，以拓展农村公路服务功能，提升服务能力。

从近年来火热的农村电商直播来看，在县域农产品网络零售额持续增长的背景下，一批年轻的农民与返乡创业者正借助数字媒体、网络直播平台售卖当地特色农产品，使得电商直播正在成为乡村振兴的新引擎。整体而言，电商直播的兴起背后，是一个庞大的“县道沟通城乡、乡道往来交织、村道连田到户”的农村公路网。如果离开线下的公路基础设施体系和依托于此的物流配送体系，线上的电商直播是无法持续火热的。这也充分体现了农村公路带动农村产业发展、农民共同富裕的重要作用。

《条例》提出提高路网质量、促进产业融合和拓展服务功能三个方面的发展目标，进一步彰显了未来农村公路在引领优化农村农业产业布局、推动城乡要素流动和城乡融合发展等方面的重要作用。只有推动农村公路与沿线关联产业深度融合，充分发挥农村公路畅通城乡、高效连接市场的作用，才能把农村地区的环境优势、资源优势转化为经济优势和发展优势，从而进一步推动农民农村共同富裕，乃至更好地服务于国内经济大循环、增强我国经济韧性和战略纵深。

今年是“十四五”规划收官之年，也是“十五五”规划谋划之年，《条例》的出台不仅进一步巩固了党的十八大以来农村公路发展成果，及时回应了新时代农村公路发展导向、制度体系等关键问题，更重要的是将对未来我国农村公路的高质量发展发挥有力的引领作用。

来源：司法部

编发：办公室

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