上半年土储专项债发行超1700亿元 专项债收储蓄势聚力丨智库

城市与区域治理研究院苏志勇/文

存量闲置土地收储是房地产市场止跌回稳的重要发力点，地方政府专项债则是实现收储目标的核心政策工具。

2024年10月国新办新闻发布会上明确提出“允许专项债券用于土地储备”，自然资源部于同年11月出台《关于运用地方政府专项资金收回收购存量闲置土地的通知》，2025年3月自然资源部联合财政部发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（45号文），标志着专项债收储工作全面启动。

随着专项债指标的下达和专项债收储政策落地，各地收储项目公示和专项债发行工作也加速开启。上半年已有26个省市公示了专项债收储项目，所需资金规模达4776亿元；各地土储专项债发行规模达到1708亿元，且从二季度开始呈逐月加速之势，下半年随着“45号文"操作细则落实，政策效果有望进一步显现，专项债收储有望全面提速。

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上半年土储专项债发行超1700亿元

为了提高专项债发行效率，2024年12月国务院办公厅印发了《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点。试点省份包括北京市、上海市、江苏省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省。

为了引导地方政府通过专项债券方式开展土地储备工作，今年3月自然资源部联合财政部出台了《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（45号文），明确了专项债发债要求及资金使用主体，完善了专项债申报审核流程，强化了资金使用监管等。一系列政策措施出台为专项债收储扫清了制度障碍。

2025年全国新增专项债限额达4.4万亿元，同比增长12.8%，创5年来最大增幅。根据Wind数据，上半年新增地方政府专项债总发行量为21606.53亿元，新增专项债发行进度接近50%。与2024年同期相比，发行规模增长约44.7%。

新增专项债资金用途除了重点解决政府拖欠款外，土储专项债的重启成为今年专项债的最大亮点。截至2025年6月22日，全国共有26个省市公示了专项债收储项目，累计覆盖4259块宗地，资金规模（含拟定）约为4776.48亿元。其中广东省公示项目294宗地块，涉及金额超614亿元；重庆市公示项目365宗地块，涉及金额超500亿元；安徽公示项目311宗地块，涉及金额超450亿元。从已公示的项目情况看，拟收储土地中住宅用地占比超60%，且多为2020——2024年间出让未开发地块。此外，收储土地主要归属地方国企，显示地方政府更倾向通过本地企业合作降低政策实施风险。

根据Wind数据，新增土储专项债发行21只，发行总额达1708亿元，占专项债总规模的7.9%。从发行节奏看，二季度以来月度发行量呈稳步上升态势：4月份发行190.38亿元，5月份发行482.15亿元，6月份发行695.83亿元；从区域分布看，呈现经济发达地区与高库存区域“双集中”特征，主要集中在“自审自发”试点省份，上海、浙江、广东、福建等东部省份通过特殊新增专项债放量发行。

华少/制图

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专项债收储仍有诸多难题待解

2025年上半年专项债收储政策推进明显提速，但实际发行规模仍滞后于计划，发行规模仅占公示项目资金规模的36%，一方面反映政策传导效率有待提升，另一方面也反映出政策落地仍存在诸多堵点。

一是土地定价机制尚待完善，部分区域存在定价分歧。目前各地缺乏统一的定价标准，部分地方政府倾向于按市场评估价或土地成本价“就低”收购，导致房企接受度不高，有些地块收储价格仅为成交价格的70%——80%，企业难以接受。对此，应建立市场化评估体系，引入具备资质的第三方评估机构，依据土地用途、区位、开发条件、市场供需等因素，采取科学方法进行评估，并根据市场波动定期调整土地评估价格。对部分优质地块试点“竞标收储”，引入多家城投和企业参与竞标。

二是收购主体单一，市场化参与不足。当前收储主要依赖地方政府和城投平台，市场化机构参与度较低。城投公司自身债务压力大，且缺乏专业开发能力，难以高效盘活土地。另外，一些民营房企所持地块因债权关系复杂，例如存在抵押和司法纠纷等情况，往往不符合收储条件。针对收购主体单一问题，需构建“政府引导、多元参与、利益共享”的收储生态体系，培育多类型收储主体，例如引入房企、资产管理公司作为战略投资者，赋予其收储资格；鼓励非地产企业、保险资金、私募资金参与土地收储。

三是资金平衡难度大，偿债机制有待完善。专项债资金需以土地未来收益作为偿债来源，但目前房地产市场仍处于调整期，土地出让收益存在不确定性。部分城市收储后因市场消化能力有限难以实现资金闭环，从而增加了地方政府的债务风险。针对收储过程中的资金平衡问题，一方面要尽可能降低收储成本，另一方面要提高土地未来收益。例如，推行“标准地”收储，提前完成“七通一平”、环评等前期工作，降低后续开发成本；可采取差异化收储策略，优先收储有良好收益预期的地块。拓展融资渠道方面，一方面利用好财政资金杠杆化工具，如财政贴息过桥贷款等；另一方面通过市场化融资手段达到资金平衡，如发行土地收储ABS、将成熟收储地块打包注入REITs等。

四是政策执行差异大，缺乏统一协调。不同城市对专项债收储的理解和执行力度不同，沿海发达省份或城市推进较快，其他地区很大程度上仍处于观望状态，部分地区因自身债务压力较大，专项债审批难以获得通过。针对政策执行差异和统一协调难题，可建立跨区域、跨部门协调机制，确保资金使用效率。运行机制上，实行项目联审制度和负面清单管理，建立全国土地收储专项债数据库，实行动态管理和信息共享。在激励政策上，对协调效率高的地区给予专项债额度奖励或土地指标倾斜。对协调不力导致债务风险的地区可减少土地利用年度指标或暂停新增专项债申请。

五是在资金闭环管理环节，地方政府面临多重执行困境。例如，资金挪用现象尚未根治，尽管财政部三令五申专项债资金的专款专用原则，但部分财政承压地区仍存在资金用途偏离既定方向的情况。另外，虚假收储问题引发监管层高度关注。个别地方政府为争取债券额度，存在虚增收储规模或夸大项目质量的现象，导致资金配置与实际需求产生偏差。

针对上述难点和堵点，地方政府需要从项目筛选、资金管理、债务偿还、部门协同等关键环节入手，构建全流程解决方案。例如，结合市场价值、开发潜力和企业成本，制定合理的收储标准。引入市场化机构，鼓励社会资本参与，提高收储效率。优化资金使用，通过资产证券化等方式增强资金流动性，降低偿债压力。减少审批环节，提高审批效率。未来随着4.4万亿元专项债额度逐步释放，以及“45号文”操作细则落实，政策效果有望进一步显现，专项债收储有望全面提速。

（此文刊于中国房地产报7月14日11版 责任编辑 苏志勇

值班编委：苏志勇

流程编辑：温红妹

审读：戴士潮

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