倪砼：构建全周期平衡机制 夯实城市更新可持续模式

首先，要主动发挥政府引导作用，把方向、优环境、强统筹，筑牢全周期平衡基础。同时，要积极发挥市场运作作用，活主体、拓融资、重运营，激发全周期平衡动能。另外，要充分发挥公众参与作用，汇民智、聚民心、享成果，保障全周期平衡根基。

中国城市和小城镇改革发展中心规划设计部

城市更新研究室主任倪砼/文

实施城市更新行动是党中央、国务院推动城市高质量发展、回应人民对美好生活向往的重大战略部署。《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称“意见”）的出台，标志着我国城市更新工作进入系统推进、高质量发展的新阶段。“建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式”为破解当前城市更新工作中的难点堵点、确保城市更新行动行稳致远指明了根本方向。结合近期对全国多省市城市更新项目的深度调研，落实意见的关键在于构建贯穿项目谋划、融资、建设、运营等全周期的平衡机制，有效协同政府、市场、公众三方力量，实现投入合理可控、财务长效平衡、社会广泛认同。

首先，要主动发挥政府引导作用，把方向、优环境、强统筹，筑牢全周期平衡基础。政府在城市更新中扮演着“引导者”和“护航者”的角色，其核心作用在于为全周期平衡优化制度环境和提供政策支持。意见强调“充分发挥街道社区作用”“建立健全适应城市更新的建设、运营、治理体制机制”，正是对此的精准要求。具体来说：一是精准引导，依据客观需求定方向。省市县各级政府需依托城市体检精准识别短板和需求，将有限资源优先投向民生急需、安全底线的领域，避免盲目投入和资源错配。街道社区作为基层治理单元，应在需求摸排、意愿征集、矛盾调解中发挥“前哨”作用，确保项目“改到群众心坎上”，提升社会接受度。二是制度护航，破除机制性障碍。亟须地方政府加快落实简化清单、并联审批等审批流程改革，普及推广适配存量的消防、日照等标准，建立健全复杂产权处置、协议出让、分层确权等土地弹性利用、用途转换等政策，以破解规划调整僵化、审批繁琐、标准不适配、产权复杂为导向，为市场主体和产权人扫清制度障碍，降低制度性交易成本。三是统筹资源，搭建平衡机制平台载体。政府需强化跨部门、跨层级的统筹协调。在资源整合和风险防控领域，一方面，通过设立城市更新基金、统筹使用各类财政资金和专项债、推动跨项目“肥瘦搭配”，做大资金池，弥补纯公益性项目的投入缺口；另一方面，“加强城市更新社会风险评估、矛盾化解处置机制建设”，提前预判和化解搬迁安置、利益调整等风险，保障项目顺利推进，维护全周期稳定的运营环境。

同时，要积极发挥市场运作作用，活主体、拓融资、重运营，激发全周期平衡动能。市场是城市更新可持续模式的核心引擎。意见明确提出“鼓励产权所有人自主更新，支持企业盘活闲置低效存量资产，更好发挥国有资本带动作用。引导经营主体参与”，旨在激发各类市场主体活力，通过专业化、市场化运作实现投入产出的良性循环。具体来说就是多元主体，各展所长。一是国企平台“挑大梁”。国有资本凭借信用优势、资源整合能力和长期投资意愿，在前期投入大、周期长的项目中发挥关键作用。如成都祠堂街、合肥合柴1972由区属平台主导实施，统筹融资、建设与长期自持运营；贵阳太平路采用“EPC+F+O”模式，平台公司撬动金融资本并联合专业机构运营。二是专业机构“显身手”。专业化运营企业通过长期租赁，以轻资产模式、精细化运营盘活存量空间，如无锡蓝系列、西安老菜场项目分别锁定15年和20年经营权，实现价值提升与成本回收。三是产权主体“唱主角”。意见鼓励“产权所有人自主更新”，北京天宁1号产权人自主改造运营、上海锦沧文华业主自持升级，均有效降低了协调成本，激发了内生动力，是可持续的重要路径。另外，解决“钱从哪来”是构建全周期平衡机制的核心。既要丰富金融工具，积极发展并推广以项目稳定现金流（如特许经营收益、租金）为基础的信贷产品、城市更新专项债券、不动产投资信托基金（REITs）、私募股权基金等；又要探索权益平衡，推广政府让渡经营性资源（如特许经营权、广告位、新增空间使用权）换取社会资本投入；还要重视运营前置建立长效造血机制，在项目策划阶段即明确运营主体、模式和收益来源，通过居住、商业、文化等功能混合植入、空间价值深度挖掘、业态持续升级等手段，确保项目建成后具备持续“造血”能力，覆盖运维成本并逐步平衡前期投入。

另外，要充分发挥公众参与作用，汇民智、聚民心、享成果，保障全周期平衡根基。公众是城市更新的最终受益者和重要参与者。意见要求“调动人民群众参与城市更新积极性”“开展城市管理进社区工作”“健全专家参与公共决策制度”，旨在夯实城市更新的社会基础，实现共建共治共享。具体来说：一是全程参与凝聚共识。从项目意愿征集、方案设计、到施工监督、后续管理，保障居民的知情权、参与权、监督权。街道社区、业委会、社会组织要发挥组织动员的桥梁作用。推动“城市管理进社区”有助于将更新后的长效管理融入基层治理。二是多元协商平衡利益。在涉及产权调整、利益分配（如增容收益归属）、业态引入可能影响居住环境等敏感问题时，建立有效的协商平台和利益调节机制，吸纳专家和专业机构提供独立客观的评估建议，化解矛盾，寻求最大公约数。三是共享红利提升获得感。更新的最终目标是提升居民生活品质和城市活力，确保更新成果惠及广大群众，如重庆戴家巷带动原住居民自发更新，增强其获得感、幸福感、安全感，是公众参与可持续的内在动力，也是社会风险防控的治本之策。总之，构建贯穿全周期的平衡机制，是落实意见中关于“政府引导、市场运作、公众参与”可持续模式的核心路径。这要求各级政府切实转变政策制定逻辑与管理角色，从“政府配餐”转变为“服务点单”，优化制度供给与统筹协调；激发市场活力，创新实施模式与融资工具；夯实公众基础，实现共建共治共享。唯有三方协同发力，在项目全链条上精耕细作，方能有效破解当前面临的机制、资金、土地、运营等难题，推动城市更新行动真正实现可持续、高质量发展，为人民群众创造更高品质的生产生活空间，为中国式现代化城市发展提供坚实支撑。

值班编委：马琳

责任编辑：马琳 刘亚

审读：戴士潮

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