小型农田水利工程建设管理成效、问题与对策

小型农田水利工程建设管理成效、问题与对策

小型农田水利工程包括小水窖、小水池、小泵站、小塘坝、小水渠等，多指灌溉面积1万亩（1亩=1/15hm²，下同）、除涝面积3万亩、库容10万m³、渠道流量1m³/s、机电泵站装机容量1000kW以下的小型水利工程，全国大约有2200多万处，具有适应山丘区耕地分散、灌溉及时和管理方便等特点。自2005年以来，国家通过一系列政策和资金支持，包括小型农田水利专项工程建设、小型农田水利重点县建设等，极大推进了小型农田水利设施的建设与改造。由于小型农田水利工程分布广、不同区域差异大、建设管护资金需求缺口大，部分地区存在工程不完善、年久失修、管护举步维艰等困难和问题。2018年国务院机构改革后，小型农田水利工程建设与管护仍存在职责划分不清、规划统筹不足、资金投入不均衡等问题，一些地区出现了无人建、无人管的“盲点”，导致塘埂破损、渠道毁损、泵站失效，削弱了农业抗旱排涝能力，亟须通过清晰界定部门职责、强化规划统筹、合理分配资金投入和强化管护制度建设，推动小型农田水利工程的高质量发展，以应对全球气候变化导致的旱涝灾害加剧的风险，提升农业生产韧性，确保国家粮食安全和农产品有效供给。

小型农田水利工程建设管理取得的成就

小型农田水利在应急抗旱、稳定粮食生产、发展特色农业、保障农村正常生产生活上发挥着重要作用。自2018年以来，尽管国家层面未再推出专门的针对性项目，也缺乏全国性系统成效统计，但各地在高标准农田建设和乡村振兴战略背景下，因地制宜制定行动计划并取得显著成效。例如，四川省绵阳市出台《绵阳市农田水利设施建设三年行动方案》（2024—2026年），湖南省自2023年起实施小型农业水利设施建设和管护三年行动，江西省发布《江西省推进解决农田灌溉“最后一公里”问题攻坚行动方案（2023—2025年）》。这些行动方案紧密结合区域自然条件与发展需求，着力补齐农田水利短板，显著提升了农业灌溉保障能力。

1.为稳定山丘区粮食生产、促进农村经济发展作出重要贡献

通过改善田间渠系、泵站、山塘等设施，小型农田水利较好地破解了山区、丘陵区和旱区灌溉“最后一公里”难题，为稳定粮食生产、促进农村经济发展提供了有力保障。以湖南省为例，2023年启动小型农业水利设施建设和管护三年行动，当年完成清淤整治山塘26734处，疏通“中梗阻”渠道2183.32km，提升山上经济作物灌溉保障能力57.71万亩，为保障全省粮食丰产作出重要贡献。四川省眉山市青神县探索建设农灌水厂，完善泵站、管道和蓄水池等小型农田水利设施，输水利用率提高到95%以上，覆盖灌溉面积超5万亩，在2024年高温致晚熟柑橘日灼果同比减少60%的情况下，农户亩均增收400元，显著提升了柑橘产业的经济效益。四川省资阳市安岳县自2023年以来新建机电提灌站103座，维修提灌站97座，新建蓄水池78口，整治山坪塘463座，解决了1300余亩农田的“望天收”问题，实现旱能灌、涝能排。各地的建设实践充分说明，小型农田水利工程已成为提升农业用水效率、优化水资源配置和强化粮食安全保障的重要抓手。

2.提升抗旱减灾能力，确保农村水源安全

在全球气候变化背景下，干旱、洪涝等极端天气事件频发，小型农田水利工程在提升区域抗灾能力、保障农业生产与居民生活用水方面的作用日益凸显。江西省吉安市永丰县长期依靠1469处山塘作为主要灌溉水源，2022年吉安市水利部门提前整治742座病险山塘，在当年特大旱情中有效缓解了农田缺水压力，为粮食生产提供了坚实支撑。云南省昆明市石林彝族自治县地处典型岩溶地貌区，水资源开发难度大，截至2016年建成水窖31165个，增加蓄水容积47.96万m³，解决了2.58万人的饮水困难问题，并为11.73万亩农田抗旱提供了有力保障。调查表明，无论是依赖山塘灌溉的丘陵区，还是地质条件复杂的岩溶区，小型农田水利工程都能因地制宜发挥作用，有助于构建更加稳固的农村水安全体系，显著提升抗旱减灾能力。

3.推动生态环境保护，促进农业绿色转型发展

小型农田水利工程在满足农业灌溉需求的同时，越来越注重与生态环境保护相结合，通过科学配置水资源、推广节水型灌溉和融入生态修复理念，实现了农业发展与生态保护的双赢。在水土流失严重和生态环境脆弱的地区，工程建设有效改善了农田条件。例如，陕西黄土高原地区通过梯田和灌排系统配套建设，有效减少了暴雨对土壤的冲刷，降低了水土流失风险。此外，部分地区探索“水利+生态+产业”的发展模式，推动农业绿色转型与乡村经济融合发展。湖南省湘潭市昭山镇七星村沿溪筑坝，建设百亩油菜花和樱花景观，既解决了灌溉与防洪问题，又打造了乡村旅游亮点；浏阳市普迹镇普泰村通过山塘清淤整治，打造生态水塘，发展养殖与垂钓产业，每塘年增收20余万元。可见，小型农田水利工程不仅服务农业生产，还为生态保护与乡村旅游提供了新动力，推动农业向绿色可持续方向转型。

4.促进“两手发力”，为乡村振兴提供良好的基础设施保障

小型农田水利工程推动农业向规模化、机械化、设施化、节水化、高效化发展。实践证明，小型农田水利工程不仅提高了灌溉效率和农民收入，还激发了群众参与热情，形成良性发展机制。例如，四川省通江县自2009年被列入首批中央财政小型农田水利重点县后，创新实施项目民报、方案民定、工程民建、建设民管、资金民审、先建后补的“五民一补”机制，累计投劳折资1270余万元，带动项目区农民年人均纯收入提高到3800元，比实施前增加700余元。完善的水利设施也为农村经济多元化奠定了基础。云南省文山市红甸回族乡平坝寨村坚持“产业先行、水利配套”，自2014年以来投入资金1.1亿元，建设水利项目1.2万个，灌溉面积达10万亩，惠及人口约20万人。工程提高了水资源利用效率，推动了特色农业高质量发展，促进了产业升级与乡村振兴。

当前小型农田水利工程建设管理中存在的突出问题

1.管理职责方面

主要表现为部门职责不清，投入、职责和技术支撑能力不匹配，“骨干渠系”和“田间工程”连接不畅，容易出现“中梗阻”，导致旱不能灌、涝不能排的现象时有发生。

2018年国务院机构改革后，国家发展和改革委员会农业投资项目、财政部农业综合开发项目、原国土资源部农田整治项目和水利部农田水利建设项目等管理职责被整合划入农业农村部。这一改革本应提升建设管护效率，但由于农田水利概念广泛且边界模糊，小型农田水利工程建管的具体责任并未明确，造成农业农村和水利两部门在具体职责划分上不清晰，完整的灌排渠系被分割为“骨干渠系”和“田间工程”两段，水利部门负责大中型灌区和骨干灌排渠系建设，农业农村部门负责高标准农田建设项目区的田间灌排渠系建设。目前骨干工程和田间工程缺乏量化和统一的判定标准，致使工作落实困难，特别在市县两级两部门之间经常出现因职责不明而推诿扯皮的现象，造成骨干渠道和田间工程连接不畅，出现“中梗阻”，“有渠无水、有水无渠、无渠无水、有渠不畅”的现象时有发生。

农业农村系统主要聚焦农田内部建设，缺乏对整个小型农田水利工程的系统性和长远性谋划。同时，由于专业属性差异和技术职称体系不匹配，农业农村系统在小型农田水利工程领域的技术承接能力不足，一些市县农业农村部门出现由农学、畜牧专业技术人员承担小型农田水利工程建管工作的现象，严重影响工程规划、设计、建设和监理等关键环节的执行。另一方面，部分市县水利部门虽然有意介入小型农田水利工程建设与管护，但由于高标准农田建设资金已全部划归农业农村部门，常因经费渠道不在本部门而导致实际操作受阻。当前，一些地区小型农田水利工程陷入无人负责、资金短缺的困境，尤其在干旱季节，经常出现“有地无水”的局面，严重影响农业生产和农民收益。

2.工程管护方面

主要表现为工程数量不清、健康状况不明，缺乏因地制宜、多部门统筹的系统规划，工程布局与水资源条件和实际需求脱节，需而未建、建而不用、建而难用的现象时有发生。

我国的小型农田水利工程大部分建于20世纪50—80年代，自然老化和使用破损严重，对工程现状缺乏摸底调查和详细统计，目前工程数量不清、健康状况不明。

缺乏因地制宜、多部门统筹的小型农田水利工程系统规划，为农田建设服务的小型农田水利工程建设用地得不到保障，宽度超过1m或2m的沟渠以及滴灌首部的小水池被视为“非农化”设施，阻碍了小型农田水利工程建设。工程布局与水资源条件和实际需求不相适应，一方面违背以水定城、以水定地、以水定人、以水定产“四水四定”原则，在水资源紧缺区盲目打井“旱改水”，造成地下水水位大幅度下降，并导致严峻生态环境问题；另一方面在一些水资源相对丰沛的地区，不考虑实际需求盲目投入建设的机井和大型喷灌工程建而不用，难以发挥投资效益。一些地方因投入不足急需工程得不到建设，一些地方却不切实际地花巨资建设一些“面子工程”，例如东北某农场示范区在田间渠道上每10～20亩建设一座自动控制闸门，每座闸门投入2万多元；西南某县路边示范点建设田间自动控制给水栓，仅此一项投入折合约2000元/亩，但起不到真正的示范作用。

一些地方的山坪塘和小水池未能充分发挥农田灌溉和农村供水的功能，被个人或企业承包用于养殖，由于管理不善造成水质污染而无法有效利用，出现闲置荒废的现象。

3.建设投入方面

主要表现为建设资金短缺与分配失衡，在非高标准农田建设项目规划区、小型灌区和部分边远地区出现小型农田水利工程建设“盲点”。

2019年财政部和农业农村部联合发布的《农田建设补助资金管理办法》（财农〔2019〕46号）明确补助资金可用于高标准农田及农田水利建设两个方面。但2022年修订版（财农〔2022〕5号）中，资金支出范围被调整为仅限高标准农田建设。资金向高标准农田收紧集中，导致中央财政对面上小型农田水利工程建设的投入渠道被中断。同时，由于财政资金特别是高标准农田建设项目投入过于集中，没有兼顾面上，投资分布严重失衡，当年建设项目无法覆盖的高标准农田区域、高标准农田规划范围以外的耕地以及农田以外的园地等边缘区域，由于长期缺乏国家、省级或县级的资金支持，成为当前小型农田水利工程建设和管理的“盲点”，造成工程设施不完善、年久失修、功能退化。以四川省为例，全省现有耕地7878.91万亩、永久基本农田6308万亩，每年纳入高标准农田建设或改造提升的耕地约400万亩，仅占全省耕地面积的5.08%，全省有1570.91万亩耕地和很多山丘区园地的小型农田水利工程建设无法获得国家政策支持和资金投入。我国现有耕地19.18亿亩，永久基本农田15.46亿亩，而未被纳入高标准农田建设规划的3.72亿亩耕地和部分边远地区的小型农田水利工程建设成为历史遗留的空白区域。同时，我国10.55亿亩耕地有效灌溉面积中，大中型灌区仅5.2亿亩，小型灌区5.35亿亩。小型灌区往往水利基础设施薄弱，工程建设和改造的需求较大，近年来由于干旱问题日益突出，灌溉能力不足的问题愈发明显，暴露出小型农田水利工程建设存在严重短板。

4.管护机制方面

主要表现为小型农田水利工程缺乏有效的管护机制和政策，农民参与度不足，设施维修和更新滞后，难以持续发挥工程效益。

长期以来，小型农田水利工程产权通常归属于农村集体经济组织，监管责任多在乡镇，但乡镇缺少专门的基层水利管理站，造成工程设施无人管护。由于缺乏明确的责任主体，管护职责在多个层级和部门之间存在分散现象，目前基层政府或村集体承担了更多管护责任，但受资源限制，工程管护举步维艰。现有的管护资金主要依赖各级财政的补助资金，由于缺乏稳定、持续的长效资金保障机制，导致工程设施维修和更新滞后，难以持续发挥应有效益，特别是在严重旱涝灾害情况下，这一问题尤为突出。

随着农村劳动力大量转移，农业劳动力结构性问题日益显现，加之种粮收益低，且缺乏有效激励机制，农民对工程管护的参与度不高，农民个体对小型农田水利工程的管护存在意愿和能力的双重不足，造成管护主体与受益主体脱节。农村税费改革取消“两工”，打破了小型农田水利工程管护以集体、群众为主的有效保障机制，但新的替代机制尚未建立，乡镇、村社无法有效解决这一难题，只能“头痛医头、脚痛医脚”，工程大多处于无人管护的状态，“一年建、三年损、十年废”的现象时有发生。

促进小型农田水利工程高质量发展的建议

1.厘清部门职责边界，构建跨部门协同机制，灌区下延、高标上接、县级统筹，打通“中梗阻”，提升工程建设效能

明确职责分工是提高工程建设效能的基础。建议中央机构编制部门出具条文进一步细化划入农业农村部的“农田水利建设项目管理”和水利部“负责全国农田水利的管理和监督工作”的具体内涵，避免因概念和标准模糊导致职责不清。应设定操作性强的判定标准，可依据渠道过水流量或控制面积界定部门职责，建议流量小于0.2m³/s或灌溉面积小于2000亩的工程由农业农村部门负责，其他小型农田水利工程由水利部门负责。

当前阶段，应建立跨部门协同机制，推动“灌区下延”适配高标准农田布局、“高标上接”匹配骨干水源条件，切实打通灌排“中梗阻”，依托县级统筹，充分发挥水利部门在专业技术方面的优势，并与农业农村部门形成资源整合和有效协同，提高工程建设效率和工程质量。同时，逐步有序将农田水利建设职责回归水利部门，或者在地方推动合并组建农业与农村水利局，促使专业人员处理专业事务，为农业生产提供坚实的水利保障。

2.在普查工程设施数量和健康状况基础上，因地制宜、统筹规划，确保工程布局与水资源条件和生产实际需求相匹配

建议全面开展小型农田水利工程数量和健康状况普查，明确工程数量、分布和质量状况，建立全国统一的工程信息数据库，为科学规划提供基础数据支持。加强顶层设计和系统规划，在国土空间规划、农田灌溉发展规划和高标准农田建设规划深度衔接的基础上，根据不同区域的水资源特点、地质条件和生产实际需求，因地制宜确定工程布局和规模，统筹中央与地方资源，合理分配小型农田水利工程建设资金，并协调农业农村与水利等部门的需求，确保信息共享和工作对接，避免重复投资或资源浪费。在一些确有需要的地区，若降雨量和产汇流面积满足要求，可把容积8万～9万m³的山塘提升改造到10万m³以上，按小型水库管理，提升农业抗旱除涝保障能力。

建议对小型农田水利工程占用耕地的相关政策进行调整，对灌溉系统首部蓄水池和灌排沟渠设施建设用地放宽政策限制，以保障小型农田水利工程建设和农业生产的实际需求。

3.增加投入，均衡资金配置，消除建设“盲区”，实现小型农田水利工程建设全覆盖

加大国家财政投入，统筹兼顾，均衡资金配置，采取“重点建设与面上覆盖相结合”策略，在高标准农田建设区进一步优化资金配置，优先保证小型农田水利设施建设，满足农田“旱能灌、涝能排”基本需求。建议国家设立小型农田水利建设专项资金，用于支持未纳入高标准农田建设规划范围的耕地、园地等小型农田水利工程建设，消除建设“盲点”，修订现行《农田建设补助资金管理办法》，将“农田水利”重新纳入补助范围，确保面上小型农田水利工程建设与管护有稳定资金来源。为缓解资金短缺状况，建议地方各级政府通过多元化渠道融资，包括引入社会资本或设立专项债券，同时鼓励支持有资质、有情怀的民营企业参与山坪塘等工程整治或直接捐建相关工程。

4.系统总结和积极推广小型农田水利工程良性管护的经验和成功模式，打造管护改革试验示范区，持续发挥工程效益

进一步明确农业农村部、水利部以及地方各级政府、村集体和农户在工程管护中的责任分工，防止责任交叉和推诿。坚持“谁受益、谁管护”的原则，将工程使用权与管护责任挂钩，通过“以工代赈”、水费减免或生产补贴等方式引导农民投工投劳，激发农民主动参与管护的积极性。系统总结和积极推广适合不同地区的“政府主导、村社管理、群众参与”“选聘并落实村级水利管理员责任”“建立农民用水者协会”“引入第三方社会化、物业化专业管护和灌溉服务队”等管护经验和模式。通过健全管护队伍、明确管理责任和报酬、考核动真碰硬、严格退出制度，逐步建立适合不同地区的小型农田水利工程良性管护机制，夯实国家粮食安全与乡村振兴的根基。

5.强化科技支撑，促进小型农田水利工程高质量发展

建议针对小型农田水利工程特点，推广轻量化、智能化技术路径。运用物联网、大数据和人工智能等技术，构建县域或灌区智能调度云平台，实现对分布式工程的集约化管理和远程控制。通过低成本传感器布设土壤墒情、气象水文监测点，并结合AI算法建立动态灌溉模型，提升灌溉决策的科学性，以智慧手段全面提升水资源利用效率与管理水平。推广滴灌、微喷灌等高效节水技术，依托传感器和自动化控制系统实现精细化灌溉，减少水资源浪费。针对不同地区的气候、水文和地形条件，强化小型农田水利设施适应性设计和新型高标准农田建设技术研发，科学规划布局，提升小型农田水利工程抵御气候灾害与地质风险的能力。同时，利用传感器和无人机开展实时监测，建立智能诊断与维修机制，确保设施运行安全。在工程管理上，依托互联网平台实现设施运维、数据共享和技术服务，提升管理效率。通过科技赋能与社会协同，逐步实现小型农田水利工程的智能化、绿色化、节水化、高效化和高质量发展。

致谢：调查研究中得到四川省农村水利中心、四川省都江堰水利发展中心、四川省眉山市水利局、内蒙古自治区水利厅、云南省水利厅、山东省水利厅、湖南省韶山灌区工程管理局、江西省赣州市水利局、甘肃省武威市水务局、新疆生产建设兵团第一师和第十四师，以及黑龙江、河南、内蒙古、甘肃、湖南等省（自治区）农业农村厅农田建设管理部门等的大力支持与帮助，中国灌溉排水发展中心主任刘云波、四川省农村水利中心党委副书记王大全、自然资源部国土整治中心研究员郧文聚等同志提出宝贵意见和建议，一并致谢。

Abstract: Small-scale farmland water projects are essential infrastructure for agricultural production and rural life in China, playing a crucial role in stabilizing and increasing grain production, ensuring rural water security, promoting sustainable agricultural development, and advancing comprehensive rural revitalization. At present, the construction and management of water projects face systemic challenges, with some regions experiencing long-term disrepair and functional degradation of facilities, which directly affect their sustainable operation and benefits. This study analyzes the progress of small-scale farmland water projects in stabilizing grain and cash crop production, ensuring rural water security, promoting green agricultural development, and advancing rural revitalization. It further examines existing problems, such as unclear responsibilities, insufficient overall planning, shortages and imbalances in construction funding, and the lack of effective management and maintenance mechanisms. Targeted measures are proposed, including clarifying departmental responsibilities, promoting coordinated planning based on local conditions, increasing investment and balancing fund allocation, systematically summarizing and promoting management and maintenance experience, and strengthening scientific and technological support. These measures aim to promote the high-quality development of small-scale farmland water projects, enhance agricultural production resilience, and ensure national food security.

Keywordssmall-scale farmland water projects; construction and management; responsibility boundaries; management and maintenance mechanism; high-quality development; food security; scientific and technological support

本文引用格式：

方瑜，邹民忠，王素芬，等.小型农田水利工程建设管理成效、问题与对策[J].中国水利，2025（21）：13-18.

封面摄影杨德

责编董林玥

校对｜葛家诺（见习） 王慧

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