供需失衡下的破局之道：以优化供给推动房地产高质量发展丨“十五五”规划建议解读（二）

城市与区域治理研究院 苏志勇/文

优化供给已经成为构建房地产发展新模式、推动房地产高质量发展的关键路径。

“十五五”规划建议明确提出“优化保障性住房供给，满足城镇工薪群体和各类困难家庭基本住房需求。因城施策增加改善性住房供给”。从“保障”和“市场”两个维度对优化住房供给作出部署，核心目标是通过结构性调整和优化，形成定位清晰、功能互补的“保障+市场”体系，有效满足不同人群、不同阶段的住房需求。

目前房地产市场供求关系已经发生重大变化，传统模式下供给端诸多矛盾和问题开始凸显，通过优化供给破解供给端矛盾和问题，是实现房地产高质量发展绕不开的话题。

一、房地产供给端的矛盾和问题

在追求规模扩张的传统模式下，房地产供给端暴露出诸多矛盾和问题：产品供给方面，存在保障性住房供给结构性失衡，改善性住房供给与城市需求错配等矛盾；土地供给方面，存在土地供应效率低下与存量盘活不足的矛盾；供给主体方面，房企普遍面临流动性风险化解和经营模式转型难题。

首先是保障性住房供给存在结构性失衡。具体表现为保障房类型结构、空间分布与目标群体存在三重维度错配。公租房仍为供给主体，但其主要覆盖低收入户籍家庭，难以有效满足新市民、青年人等“夹心层"群体对可负担租金、完善配套的住房需求；保障性租赁住房与共有产权房供给规模相对不足，特别是在一线城市核心区域供给稀缺。部分城市虽完成保障房建设指标，但因选址偏离就业中心、交通与教育配套滞后，资源配置效率问题突出。保障性住房结构性失衡的深层次原因在于财政资源配置机制滞后于人口结构演变，忽视了"夹心层"的住房需求，未能根据人口净流入规模动态调整供给结构与空间布局。

其次是改善性住房供给与城市需求错配。特别是在人口持续净流入的一线及强二线城市，市场供给的户型结构与居民对"大户型、高品质、好地段"住房的真实需求存在严重脱节。这种供需错配不仅抑制了消费潜力释放，也加剧了城市内部居住品质的分化。改善性住房供给错配的核心症结在于"人房地钱"联动机制的系统性缺失，城市规划滞后、开发商短期行为与金融资源配置失衡共同加剧了结构性矛盾。

第三是土地供应效率低下与存量盘活不足。具体表现为土地出让节奏与城市实际住房需求明显脱节，大量低效存量土地未能充分转化为有效住房供给。在一些城市土地市场呈现"饥渴式供应"与"囤地惜售"并存的矛盾现象，导致新建商品住宅库存高企与保障性住房供给不足的结构性问题。制度性约束是土地供应效率低下的根本症结，集中反映在土地计划指标刚性、审批流程冗长、城中村改造成本高企以及地方政府对土地财政的深度依赖。现行年度土地供应计划主要基于历史数据和财政目标制定，缺乏对人口流动与家庭结构变化的动态响应机制，导致"供需错配"现象严重。

第四是供给主体（房企）面临化解流动性风险和经营模式转型难题。房地产企业作为供给端的关键主体，在行业深度调整背景下，其经营模式、融资结构等方面正在面临前所未有的考验。房企长期依赖“高负债、高杠杆、高周转”的“三高”模式进行规模扩张，以及融资渠道单一、过度依赖银行贷款和预售资金等问题，面对销售回款速度放缓、融资渠道收紧，企业便会陷入严重的流动性危机。截至目前，至少70余家典型房企深陷债务泥沼，由此带来的交付难题为各级政府带来不小的压力。此外，随着市场环境变化，房企传统的“拿地-开发-销售”模式难以为继，向新发展模式转型面临巨大挑战。

第五，产品品质量和服务水平有待提升。产品品质上，在规模扩张模式下，房地产开发注重速度而忽视了对产品的精心打磨，房地产开发过程中难免出现设计缺陷、施工质量不达标、材料不合格、监理不到位等问题。服务水平上，存在售后服务缺失或响应不积极、物业服务水平不高等问题。在卖方市场环境下，这些问题往往被忽视或掩盖，随着市场需求从“有没有”向“好不好”转变，市场对产品品质和服务有了更高的需求，“好房子”供给不足的矛盾开始凸显。

二、优化保障性住房供给，补齐民生“短板”

优化保障性住房供给作为构建房地产发展新模式的重要环节，不仅能够有效满足低收入群体实现“住有所居”目标，补齐民生“短板”，还能优化整个房地产市场供给结构。根据住房城乡建设部数据，“十四五”期间已建设筹集保障性住房和安置住房1100多万套(间)，而“十五五”期间将更注重规模、区域和产品结构的精准匹配。

首先，要从源头上将保障性住房建设提升到战略高度。各地应制定覆盖未来五年乃至十年的保障性住房发展专项规划，明确建设目标、空间布局和时间表，确保工作的系统性和连续性。要落实“人房地钱”要素联动，在城市总体规划中，根据人口流入、产业发展布局和实际住房需求，科学预测并优先安排保障性住房用地指标和建设规模，实现“以人定房、以房定地”。

其次，要拓展可持续的资源渠道。土地和资金是保障性住房建设的两大核心要素，需要突破传统路径依赖。土地来源方面，除了划拨专用土地外，还应积极探索盘活存量资源，鼓励将闲置或低效的商业办公、园区、厂房等非住宅存量房屋，按规定改建为保障性租赁住房；通过利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地等多种方式增加保障性住房用地供应。资金来源方面，除中央和地方政府提供财政支持外，还需建立“投融管退”的良性循环机制。大力发展保障性租赁住房REITs，吸引社会资本参与投资建设和运营；鼓励银行业金融机构提供长期、低息专项贷款支持。

最后是增加多层次房源供给。需要精准匹配不同人群的差异化需求，实现从“住有所居”向“住有宜居”升级。当前重点是扩大保障性租赁住房供给，着力解决新市民、青年人等群体的阶段性住房困难。同时因地制宜发展公租房、共有产权住房等不同形态保障性住房。在保障房建设过程中，要按照“好房子”建设标准，做到户型设计合理、建筑质量过硬、配套设施齐全。在标准上，应建立以保障对象需求为核心的分级标准体系：对低收入家庭侧重基础功能达标，对新就业群体强化职住平衡与通勤便利性，对特殊困难家庭增加无障碍与适老化配置。从不同城市看，超大城市重点应提升空间利用效率与通勤便利性，鼓励"小户型+共享空间"模式；三四线城市则应优先完善教育、医疗等公共服务配套。

三、因城施策增加改善性住房供给

增加改善性住房供给，是当前稳定房地产市场、满足人民群众对“好房子”期待的关键举措。因城施策增加改善性住房供给的核心在于差异化、适配化的供给策略。对于一线及强二线城市，重点增加核心地段优质改善型住宅供给，优化户型设计（如120~144平方米主流户型），配套高品质社区服务；对于普通二线及三线城市，要控制总量供给，侧重存量优化，通过城市更新提升现有住房品质；对于人口流出城市，需严格控制新增供给，以消化库存为主，通过置换政策激活存量改善需求。

在土地供应方面，按需求确定各地供地指标，差异化设置容积率、户型比例等规划条件。对需求旺盛的城市，增加核心区位优质地块供应，在配套成熟、交通便利的区域，有计划地推出适合建设改善型住房的地块，缓解“好地段”稀缺问题。在确保普通住房供应的前提下，对部分地块可适当放宽容积率、建筑高度、户型比例等限制，允许开发商规划更多中大户型、低密度社区。将住宅建设标准、绿色建筑等级、装配式建筑应用、未来社区场景等“品质”指标作为土地出让的重要条件，从源头上引导建设“好房子”。对平稳发展且有一定库存压力的城市，暂停或大幅减少外围区域住宅用地供应，以消化现有库存为主要任务；支持将限制的商业、办公、工业等用地，在符合规划前提下转为改善性住宅用地，盘活存量资源。

在规划建设方面，鼓励产品创新，推广灵活分割户型、强化收纳空间、优化采光通风等设计。支持“好房子”标准落地，制定并落实地方版“好房子”标准，对达标项目在税收等方面给予优惠或奖励。推动住宅产业化与科技赋能，鼓励使用装配式建筑、BIM技术等，提高建造标准和效率。

在交易和金融支持方面，畅通置换链条，降低成本。对需求旺盛城市，可进一步优化“认房又认贷”政策，对于已结清原有贷款的家庭，购买第二套改善型住房，可执行首套房首付比例和贷款利率，降低置换门槛和成本。简化交易流程，鼓励带押过户，缩短置换周期，激活市场流动性。对有一定库存压力的城市，可提供定向的财税支持。对购买指定区域或类型的改善型住房，给予一定的购房补贴或契税减免。引导金融机构对改善型住房贷款提供更优惠利率。

在存量盘活方面，一是加大存量商品房和存量闲置土地收储力度，利用好地方政府专项债、专项贷款等工具，扩大收储范围，提高收储效率。二是推动城市更新，重点推进老旧小区改造（如加装电梯、改善水电管网、增加停车设施和社区服务），提升存量住房的居住品质。三是鼓励开发商、中介机构、地方国企等推出住房“以旧换新”方案，收购居民旧房转化为保障房或租赁住房。规范中介服务市场，提高二手房交易效率，为以旧换新创造条件。

四、优化主体供给，重塑健康的产业体系

优化房地产市场的主体供给，即优化房地产企业的结构和质量，是推动行业走出困境，实现长期健康发展的治本之策。核心目标是让房地产市场从过去“三高”模式和野蛮生长，转向以专业能力、精细化运营、优质产品和服务为核心的高质量发展模式。

首先要推动行业出清，加速市场优胜劣汰，让失去造血能力、无法适应新环境的企业有序退出。一方面要加大对优质房企的支持力度，对财务稳健、经营正常的房企实施“白名单”制度，在信贷、债券融资、股权融资等方面给予坚定支持，确保其现金流安全。另一方面要隔离风险房企，对已经发生实质性债务违约、资不抵债的房企，重点做好“精准拆弹”，用好房地产纾困基金等工具，按照市场化、法治化原则，处理债务问题，同时做好“保交楼”工作。

要健全市场化退出机制，完善房企破产的法律法规和司法实践，鼓励通过破产重组方式，引入优质资本盘活存量资产，保护购房者、债权人合法权益，让失败的企业有序退出，而不是僵而不死。鼓励市场并购重组，为优质企业收购陷入困境房企的优质项目提供金融支持，加速行业资源整合。

其次是培育优质主体，引导行业转型升级。在淘汰落后企业同时，要引导和培育一批能够适应新发展模式的优质市场主体。在经营模式转型方面，鼓励企业从“拿地-开发-销售”的一次性开发模式，转向持有优质资产并进行长期运营模式，以获取长期收益。推动企业注重产品能力、服务能力和品牌打造，在绿色建筑、健康住宅、智慧社区、物业服务等领域深耕细作。为优质主体拓宽多元化融资渠道，加速不动产投资信托基金（REITs）扩围，加快推进租赁住房、商业地产等领域REITs发展，为持有运营型房企提供有效的退出渠道和资金循环机制，鼓励股权融资和长期资本金融，降低企业对高杠杆的依赖。

最后是优化准入与监管，构建长效机制。一是完善预售资金监管制度，建立相对统一、透明、严格的预售资金监管标准，确保资金用于项目建设，从根本上杜绝挪用预售资金的风险，同时逐步推行现房销售。二是建立企业综合评估与预警机制，包括企业资产负债、现金流、开发质量、客户满意度等多维度的房企评价体系，对企业实施动态监测。

（此文刊于中国房地产报11月17日11版 责任编辑 苏志勇）

值班编委：苏志勇

流程编辑：温红妹

审读：戴士潮

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