恒隆研究 |吴璟研究团队——出口放缓与土地供应增加：中国地方政府对出口冲击的政策反应

出口放缓与土地供应增加： 中国地方政府对出口冲击的政策反应

【作者】王秋懿,吴璟,吴淑萍

1. 清华大学恒隆房地产研究中心

2. 北京交通大学经济管理学院

【通讯作者邮箱】shpwu@bjtu.edu.cn

【原文信息】Wang, Q., Wu, J., & Wu, S. (2025). Export slowdown and increasing land supply: Local government’s responses to export shocks in China. Journal of Urban Economics, 103796.

内容导读

吴璟教授团队及其合作者的研究论文“Export slowdown and increasing land supply: Local government’s responses to export shocks in China” （出口放缓与土地供应增加：中国地方政府对出口冲击的政策反应），在SSCI期刊Journal of Urban Economics在线发表。在过去二十年中，全球货物贸易经历了多轮收缩。根据世界银行数据，2019年全球贸易收缩约3%，2020年受新冠疫情冲击更是下降7%。但已有研究对政府如何应对出口放缓及其带来的更广泛经济后果的探讨仍然不足。为填补这一研究空白，本研究聚焦全球最大出口国——中国，探讨地方政府在面对出口冲击时的财政应对及其非意图后果。研究利用2008年至2022年间320个地级市的数据，采用Bartik工具变量，有效解决了内生性问题。结果表明：出口增速每下降1个百分点，地方政府的住宅用地供应收入增速会提高约1.262个百分点。这一额外土地收入能够抵消约94%的税收损失。研究结果反映出一种新型的“土地财政整顿”方式——地方政府通过扩大土地供应来对冲税收下降。然而，这种依赖土地的财政整顿方式也带来了一系列非意图后果：（1）过度城市扩张，导致空间利用效率下降；（2）加剧住房市场风险；（3）提高居民通勤成本——每当出口增速下降1个百分点，全国每年因此增加约 1.24亿美元的通勤支出。随着可开发土地减少、房地产需求走弱，这种模式正面临可持续性挑战。该研究结果揭示了地方政府需要在未来寻找更为稳健、长远的财政路径应对潜在的出口冲击。

背景与方法

（1）制度背景

本文制度背景可以从两个方面来理解：其一是出口与地方税收的高度相关性，其二是中国独特的土地财政体制。首先，作为全球最大的出口国，中国长期依赖出口来拉动经济增长并支撑财政收入。出口企业不仅直接贡献了增值税和企业所得税，还通过带动上下游产业间接扩大了税基。其次，中国的土地财政制度为地方政府提供了应对出口冲击和税收压力的独特渠道。由于城市土地实行国家所有制，地方政府被赋予一定期限内有偿出让土地使用权的权力，所获得的土地出让收入成为地方财政的重要组成部分。自1994年分税制改革以来，地方政府的税收收入份额下降，但支出责任加重。税收需与中央财政共享，而土地出让收入则由地方独享，这种制度安排进一步强化了地方政府对土地财政的依赖。与此同时，地方政府对土地供应具有较大的自主权：尽管中央政府每年设定供地指标，但实际执行中存在较大弹性。地方政府不仅能够决定供地规模和方式，还能设定底价，从而根据年度财政收支需要灵活调节土地出让收入。综上，出口减速通过税收渠道直接加剧地方政府财政压力，而土地财政体制为其提供了相对灵活的对冲手段。在这一背景下，出口冲击是否也会引发地方政府主动刺激土地市场，以对冲税收下滑，成为一个值得深入探讨的问题。

（2）研究方法

本研究结合出口、土地供应和税收三类数据，构建了城市层面的年度面板数据。出口数据来自中国海关总署，涵盖320个地级市2007–2022年的企业出口额；土地供应数据来自自然资源部“全国土地市场网”，重点关注以“招拍挂”等市场化方式出让的住宅用地，共计37.6万宗地块；税收数据则来源于国家税收调查数据库（NTSD），覆盖2008–2015年各类企业的年度纳税情况。

为识别出口冲击对土地财政和税收的因果影响，研究采用如下所示的Bartik工具变量，利用全国出口变化与城市初始出口结构的交互项来构造外生冲击指标。

其中，分母表示城市在基期的出口额。分子由两个部分构成：(1) 第年全国在产品类别上的出口变动，记为；(2) 城市i在基期中该类别出口额占全国出口额的比重，记为。对于每一个 HS 产品类别，本文将这两部分相乘，然后对所有类别的乘积进行加总，得到城市的 Bartik 冲击指标。

在实证策略上，本文通过如下的两阶段最小二乘法（2SLS）估计出口冲击对土地出让收入与地方税收的影响。

其中，表示城市t-1年至年间通过“招拍挂”方式供应住宅用地所获得收入的对数差分；表示城市t-1年至年间地方政府税收的对数差分；表示城市t-1年至年间的出口冲击，该变量由作为工具变量进行处理。表示城市固定效应；表示省份年份固定效应；为按城市聚类的误差项。

研究结果

研究结果主要分为三个部分：首先展示出口冲击对土地出让收入和税收收入的影响；其次进一步提供了证据，表明地方政府确实将土地出让收入作为税收的替代来源与具体实现机制；最后展示该财政整顿方式对城市的非意图影响。

（1）出口冲击对土地出让收入和税收收入的影响

表1报告了2SLS估计结果。在第一阶段回归中，工具变量与内生变量呈现显著的正相关关系。第(1)列的F统计量为28.447，高于弱工具变量临界值10。在通过2SLS方法处理内生性后，第二阶段回归结果显示：出口冲击对土地出让收入和税收收入具有统计显著但方向相反的影响。第(1)和第(2)列结果表明出口增长与土地出让收入增长之间存在因果上的负相关关系；相比之下，第(3)列中的正系数则表明，出口放缓会显著拖累地方政府的税收收入。基于系数大小的计算表明：当出口增速下降1个百分点时，地方政府大约会增加21.26亿美元的住宅土地出让收入（2080 × 1.022%），以对冲约8.15亿美元的税收下降（2530 × 0.203% / 63%）。已知约36%的土地出让收入可以转化为土地出让净收益，这意味着地方政府通过增加住宅土地供应获得约7.65亿美元的净收益（21.26 × 36%），几乎足以抵消8.15亿美元的税收损失，其替代比例约为0.94:1。稳健性检验排除了房价、混杂因素的影响，且进一步确认了Bartik工具变量的构造有效性。

表1 出口冲击对土地出让收入和税收收入的影响（对应原文中表2）

（2）排除其他解释与机制检验

本文提供的一系列实证证据表明，在出口放缓时期土地出让收入的增加，主要是为了抵消相应的税收下降，而非由其他因素所驱动。首先，出口冲击在正负两种情形下对土地出让收入的影响具有不对称性：负向出口冲击导致的土地出让收入增加，显著超过了正向出口冲击下土地出让收入的减少。其次，地方政府对税收下降的土地供应反应在年初和年末也存在不对称性，主要集中在下半年，因为在这一时期进行调整更有助于实现全年财政收支平衡。此外，这一效应在不同城市间也存在异质性：在出口依赖度更高、地方官员财政整顿激励更强的城市中更为显著。最后，安慰剂检验结果显示，出口与土地出让之间的关系仅在用于获取即时财政收入的住宅用地上成立，而在工业用地和非收益导向方式供应的住宅用地上并不显著。同时，安慰剂检验还表明财政支出保持不变，进一步强化了出口冲击对税收收入和土地收入的影响具有互补性。上述证据整体上支持了地方政府倾向于通过增加土地收入来实现财政整合的结论。进一步的机制分析表明，在研究期内，地方政府主要通过增加土地供应面积、同时保持地价稳定的方式来获取额外土地出让收入。出口冲击显著影响了住宅用地供应面积，其效应幅度与对土地收入的影响大体相当，但并未显著压低土地价格。基于这一机制，本文进一步识别出依赖住宅土地出让收入得以持续的两个关键前提条件：充足的可开发土地储备以及稳健的住房需求。

（3）非意图影响

最后，本文讨论了这种基于土地的财政整合策略所带来的非意图后果。中国出口增长的下行趋势，再加上地方政府对负向出口冲击与正向出口冲击的非对称反应，导致研究期内住宅用地出现过度供给。本文回归结果表明，这种过量的住宅用地供给推动了城市建设用地的不必要外扩。此外，过度的土地供给带来了超过实际需求的住房供应，从而增加了房地产市场长期不稳定的风险。本文还对由此带来的通勤成本进行了量化估算：出口增速每下降1个百分点，全国每年因土地过度供给而增加约1.24亿美元的通勤成本。

基金资助：研究由国家自然科学基金（项目号：72474019, 72474114, 72174100）资助。

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