深化农业水价综合改革的典型模式与对策建议

深化农业水价综合改革的典型模式与对策建议

Typical models and policy recommendations to deepening agricultural water pricing reform

刘小勇，刘啸，马俊

水利部发展研究中心，100038，北京

摘要：以深化农业水价综合改革为抓手推进现代化灌区建设，是贯彻落实党中央、国务院关于全面深化改革、保障国家粮食安全和水安全等决策部署的重要举措。针对水价形成机制、各方利益关系调整、灌区管理体制等长期困扰农业水价综合改革的难点问题，选取云南元谋县、宁夏利通区和山西芮城县等3个典型试点持续跟踪，提炼总结形成破解改革难题的经验模式，如：云南元谋县培育形成市场要素驱动的农业水价改革模式，宁夏利通区创新形成工程改造与机制建设“双轮驱动”的改革模式，山西芮城县形成“以大带小、分类定价”的改革模式。基于当前中央政策要求和改革试点经验，从推进现代化灌区建设、完善水价形成机制、加强试点跟踪指导等方面提出了深化农业水价综合改革的对策建议：推进现代化灌区建设，夯实水价改革的硬件基础；深化农业水价综合改革，优化水价形成机制；加强试点跟踪指导，总结提炼可推广的改革模式。研究成果可为相关研究和管理工作提供技术依据和决策参考。

关键词：农业水价综合改革；现代化灌区建设；用水权；水资源节约集约利用

作者简介：刘小勇，副主任，正高级工程师，主要从事水利政策研究相关工作。

DOI：10.3969/j.issn.1000-1123.2025.12.006

引言

农业是用水大户，也是节水潜力所在，更是水价改革难点。2016年1月，国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》，明确了农业水价综合改革的相关要求。近年来，水利部门会同价格主管部门、农业主管部门等协同发力，积极推进农业水价综合改革工作，分区分类开展农业水价综合改革试点，按照有利于水资源节约集约利用、有利于灌区可持续发展和良性运行、有利于吸引社会资本投入现代化灌区建设、总体不增加农民种粮负担的原则，以深化农业水价综合改革为抓手，通过创新建设管理模式和投融资方式，建成一批设施完善、节水高效、管理科学、生态良好的现代化灌区，取得显著成效。由于农业水价综合改革涉及面广，利益关系调整复杂，各地改革试点边界条件差异大，能否实现改革预期目标并形成可复制可推广的改革经验备受关注。针对水价形成机制、各方利益关系调整、灌区管理体制等长期困扰农业水价综合改革的难点问题，选取云南元谋县、宁夏利通区、山西芮城县等试点，进行持续跟踪和深入分析，总结提炼了改革模式，分析其推广适用的边界条件，在此基础上，按照价格市场化改革有关要求，提出深化农业水价综合改革的对策建议，为相关研究和管理工作提供技术依据和决策参考。

典型改革模式分析

1.云南元谋县试点改革模式

元谋县灌区面积40.8万亩（1亩=1/15hm²，下同），由丙间、西部、羊街、姜驿等灌片组成，主要种植蔬菜、水果等高附加值经济作物，是“中国冬早蔬菜之乡”和高原特色农业示范区。元谋县以提高灌溉服务保障水平驱动农业产业结构调整，实现农业生产经营主体增产增收，以增产增收驱动建立市场化水价形成机制，以市场化水价形成机制吸引社会资本参与农田水利建设运营，形成“灌区建设改造-农业产业结构调整-市场化水价形成机制-社会资本参与灌区建设运营”的闭环链条。

（1）改革主要做法

元谋县改革模式有以下几点做法：

①开展现代化灌区建设，提高供水服务保障能力。元谋县的丙间、羊街等灌片将原有渠道输水改为有压管道输水，支管延伸至种植大户或用水合作社经营的灌溉单元，田间可根据需要安装喷滴灌和水肥一体化设施，支管实现24小时刷卡计量取水，为发展多元化农业产业提供了基础保障。

②优化调整农业产业结构，单方水产出大幅增加。良好的灌溉供水服务保障让土地规模化经营的比较优势进一步凸显，通过土地流转形成的新型农业生产经营主体或者以村组集体、农业生产合作社组织的集约化生产方式提高了生产效能，原有渠道灌溉种植一季水稻的农田调整为种植两季或三季蔬菜，复种指数由185%增长至237%。以羊街灌片番茄种植示范区为例，单方水产值从原来的17～23元提高到24～32元。

③建立市场化的水价形成机制，吸引社会资本参与灌区建设运营。按照水价覆盖供水成本并适当盈利的原则，建立具有竞争性用水的水价形成机制。羊街灌片管道供水全成本为0.73元/m³（含水源工程供水成本，下同），现行水价为0.8元/m³；丙间灌片管道供水全成本为0.87元/m³，现行水价为0.9元/m³。用水户根据用水量缴纳水费，社会资本通过收取水费（刷卡取水）获得合理收益。

（2）改革模式分析

元谋县改革模式成效明显。

①有利于水资源节约集约利用。元谋县节水灌溉技术普及率达98%，丙间灌片和羊街灌片管道化供水全覆盖后，灌溉水有效利用系数显著提升至0.9，年节水量近3000万m³

②有利于灌区可持续发展和良性运行。元谋县由政府牵头、群众自治形成了3个大型灌区用水专业合作社和32个分社组成的农民专业用水合作组织体系，以合理水价机制引导用水合作组织参与灌区运行管护，实现“以水养水、以水管水”。

③有利于吸引社会资本投入现代化灌区建设。元谋县探索“一灌区一策”市场化改革，其中，姜驿灌片以EPC施工总承包模式引入国有资本平台企业投资2.75亿元，平田、物茂灌片引入大禹节水集团股份有限公司（占股56.5%）成立新的项目法人公司，负责现代化灌区投资、建设和运营。

④总体上不增加农民负担。水价改革后用水户水费支出略有增加，但亩均增收显著，以丙间灌片洋葱种植示范区为例，亩均水费支出增加56元，亩均收入增加4600～5500元。

元谋县改革模式以提高单方水产值为核心，让农业生产经营主体“有利可图”，激活了农业水价市场化改革的内生动力，形成良性运行机制。元谋县光热资源丰富，水资源不足是农业产业高质量发展的“短板”，通过现代化灌区建设提高供水服务保障水平，大幅提高了单位灌溉面积的生产收益，实现了多元共赢，在具有类似自然条件的区域有推广应用价值。

2.宁夏利通区试点改革模式

利通区灌区面积66万亩，主要种植小麦、玉米等粮食作物，为引黄自流及扬水灌区，具有稳定的灌溉水源，改革前采用漫灌、畦灌等灌溉方式。利通区聚焦水资源节约集约高效利用，以灌区高效节水改造为基础，以深化农业水价综合改革为牵引，挖掘灌区冗余水量的资源价值，建立合同节水和用水权交易制度，实现参与各方利益均衡，形成工程改造与机制建设“双轮驱动”的改革模式，实现帕累托最优。

（1）改革主要做法

利通区的改革模式有以下几点做法：

①开展高效节水灌区建设，挖掘灌区冗余水量。截至2025年4月，利通区总节水灌溉面积31万亩（其中新建面积17万亩），通过将漫灌、畦灌升级改造为滴灌，亩均灌溉用水量从606m³下降至426m³（黄河口毛水量，下同），挖掘冗余水量5580万m³

②完善农业水价形成机制，覆盖运行成本。全面执行农业运行成本水价，自流灌区从0.0305元/m³调整为0.071元/m³，扬水灌区从0.075～0.135元/m³调整为0.15～0.59元/m³（扬水级数不同水价不同），并实行超定额累计加价。同时，实施精准补贴和节水奖励，对种粮农户灌溉用水不超定额的给予5元/亩的财政补助，同时政府根据农户实际节约水量给予0.03元/m³的奖励。通过“减水、提价、奖补”的政策“组合拳”，总体不增加农民水费支出。

③建立各方利益共享机制，实现共赢。宁夏水发集团有限公司、大禹节水集团股份有限公司等社会资本组建项目公司，“投融建管服”一体推进高效节水灌溉项目和灌区骨干、田间工程运行管护。采用“合同节水+水权交易”模式，区政府与项目公司签订节水服务供给和效益分享合同，将农业节水量进行用水权交易并获得收益，其中通过强化农业灌溉用水管理服务产生的节水量交易收益，按项目公司、用水合作社6:4分配；新建高效节水灌溉工程产生的新增节水量交易收益，按项目公司、用水合作社、农户7:2:1分配。

（2）改革模式分析

利通区改革模式在“四水四定”（以水定城、以水定地、以水定人、以水定产）约束下通过改造灌溉设施和完善运行机制，挖掘灌区冗余水量的资源价值，在不损害任何一方利益的情况下实现各方共赢。政府方实现了粮食增产、水资源优化配置和灌区良性运行的目标：全区玉米亩产量由1000kg增加至1100kg，灌溉水有效利用系数由0.48提升至0.54，累计节水量超1亿m³；用水权交易解决了吴忠市太阳山正阳投资发展有限公司等工业企业缺水问题；灌区田间工程由社会资本方或用水户协会负责实施管护。社会资本方实现稳定的投资收益目标：灌区项目吸引社会资金超4亿元，灌溉水费和用水权交易分成的收入能够覆盖灌溉供水运营成本、银行还本付息、资本金回收及合理利润（收益率5.96%）。用水户实现了减支增收的目标：用水户亩均水费支出由61元下降至54元（包含水费补贴），亩均效益由2740元增长至3000元。此外，2025年4月，利通区新成交一笔价值8000万元的用水权交易，交易水量为新建成高效节水灌溉工程产生的节水量，相关用水户也将因此获得收益分成约13元/亩。

利通区改革模式以挖掘灌区冗余水量的资源价值为核心，实现参与改革各方的利益最大化。冗余水量可看作一个相对完整的灌溉体系内通过调整灌溉方式获得的多余水量，根据灌溉方式调整前后灌溉水量的差值计算，在地表水自流灌区普遍存在。利通区挖掘灌区冗余水量实现水资源节约集约高效利用的经验做法，在沿黄类似灌区具有一定的推广价值。但是对于水资源供给相对充裕、不能有效消纳灌区冗余水量的地区，制度设计时需要考虑政府与社会资本以及用水户之间利益调整与分配机制，实现帕累托改进。

3.山西芮城县试点改革模式

芮城县有1个大型灌区、4个中型灌区，总面积63.2万亩，平均扬程200m以上，主要种植小麦、大豆、苹果等作物。芮城县聚焦灌溉工程良性运行，统筹推进大中型灌区改革，对粮食作物和经济作物分类定价，通过“以大带小、分类定价”方式，形成提升灌区运行管理效能的改革经验。

（1）改革主要做法

芮城县的改革模式有以下几点做法：

①完善灌区运行管理体制。为更好适应现代化灌区发展新形势，破除农业水价综合改革的体制性障碍，2024年芮城县组建芮城县引黄灌溉服务中心，将马崖、新兴、古贤3个中型灌区并入大禹渡大型灌区统一管理，“以大带小”整体性提升全县灌区运行管理水平，为统一核算水价成本奠定基础。

②分区分类确定灌溉用水价格。根据市县两级发展改革部门的水价核定成果，大禹渡灌区和马崖灌区覆盖运行成本水价为0.57元/m³，新兴、古贤、风陵渡灌区为0.52元/m³。在此基础上，对粮食和经济作物分类定价，粮食作物水价维持0.25元/m³（水费缺口由财政经费补贴），经济作物水价从0.33元/m³分3年调整到运行成本水价。

③完善灌溉供水保障体系。加快推进芮城县大中型灌区“十四五”续建配套与现代化改造项目，完善提水泵站、输水渠系和灌区水量交接点标准化计量设施。依托大禹渡灌区数字孪生先行先试项目，构建完善“以田间需水引导支斗农渠配水-干渠输水-泵站提水”的科学调配孪生体系，有效疏解灌区输水、配水、计量等难点堵点，为提升灌区管理效能提供基础支撑。

（2）改革模式分析

芮城县改革模式将理顺灌区管理体制和完善水价形成机制相结合，提高了灌溉服务保障能力，建立了灌溉工程良性运行机制。通过打通管理体制壁垒，实现从单个工程到多个工程以及区域综合管理与定价，降低管理成本的同时减少因“价差”而产生的改革阻力。通过分类定价，经济作物覆盖运行成本，实现自收自支，减轻财政补贴压力。改革试点实施以来，全县灌溉水费收缴率达到100%，实现节水约20%，省工约11%，水费支出降低约20%，农户种植效益增加约30%。芮城县改革模式在高扬程灌区或者多水源混合灌区具有推广价值，但芮城县经济作物种类主要是多年生水果，种植年限长且产量相对稳定，其分类定价模式对于种植蔬菜、药材等经济作物地区适用性不强。

对策建议

为贯彻落实党中央、国务院关于水价改革和现代化灌区建设的决策部署，借鉴上述典型改革模式的经验做法，提出有关对策建议。

1.推进现代化灌区建设，夯实水价改革的硬件基础

现代化灌区建设和农业水价改革相伴相生、一体两面。云南、宁夏、山西的试点均表明，改造升级灌溉设施体系，是实现改革目标的重要切入点和基础保障。

①统筹推进大中型灌区现代化建设改造和新建灌区项目，做好水源工程、输水骨干工程和田间工程在规划设计、建设运维、管理主体等方面的衔接，形成现代化灌溉设施体系，提高灌溉用水效率和效益。

②结合国家水网建设规划，聚焦国家粮食安全，全局性谋划“十五五”现代化灌区发展目标任务，更好地发挥水利在农业生产中的基础性、保障性作用。

③构建现代化灌区技术标准体系，加强取水、输水、用水环节的监测计量，有序推进数字孪生灌区建设，为灌区计量、调度、管理提供科学依据。

2.深化农业水价综合改革，优化水价形成机制

部分地区受干旱影响暴露出灌溉设施还存在的一些短板，需要持续加强现代化灌溉设施体系建设，更好地发挥政府作用，同时，因地制宜深化农业水价综合改革，建立多元化的水价形成机制，发挥价格杠杆的调节作用，提高灌溉用水效率和效益。

①种植粮食作物为主的大中型灌区，以提高灌溉用水效率为目标，综合运用节水奖补等政策工具，按照输水骨干工程水价达到运维成本、田间工程水价根据土地流转等生产经营方式灵活确定的原则，建立水价形成机制；有条件的地区通过挖掘冗余水量开展用水权交易等方式引入社会资本参与部分工程建设运营。

②种植经济作物为主的中小型灌区，以独立灌溉体系为单元，以提高单方水产出为目标，构建市场化的水价形成机制，根据区域水资源禀赋和产业发展情况，积极引入社会资本参与建设运营，逐步形成竞争性用水格局。

③存在多种水源、多种作物种植类型的区域，以县为单元，整合管理机构，探索“以工补农”“以经补粮”等区域定价方式，释放理顺体制、完善机制的改革红利，保障灌溉工程良性运行。

④因地制宜完善合同节水、用水权交易、用水合作组织规范化运营、社会资本进入及退出等方面的制度，以现代化的灌溉制度体系促进农村土地流转、联产联销、集体经营等农村生产方式转型升级，形成有利于深化农业水价综合改革的外部软环境。

3.加强试点跟踪指导，总结提炼可推广的改革模式

农业水价综合改革具有复杂性、长期性。水利部部署推动试点工作以来，各地积极探索，因地制宜形成一些经验做法，需要进一步总结提炼推广。

①依托“部-省-试点”全过程指导机制，加强对水价测算、成本监审、政府和社会资本合作新机制等政策文件、改革精神和关键环节的专业技术指导。

②区分水资源条件、灌区建设时间、种植结构、取水方式等特征要素，总结典型做法，提炼形成可复制、易推广的分类改革经验。

③强化粮食作物灌区、地下水灌区、丰水地区等不同类型试点成熟经验的示范推广，建立相似区域改革经验适配机制，推动改革经验精准嫁接、适应性转化和创新性发展。

Abstract: aking deepening the comprehensive reform of agricultural water price as a breakthrough to promote the construction of modern irrigation districts is an important measure to implement the decisions and arrangements of the CPC Central Committee and the State Council on comprehensively deepening reforms, ensuring national food security and water security, etc. Aiming at the difficult problems that have long plagued the comprehensive reform of agricultural water price, such as the formation mechanism of water price, the adjustment of interests of all parties, and the management system of irrigation districts, three typical pilot projects in Yuanmou County of Yunnan, Litong District of Ningxia, and Ruicheng County of Shanxi were selected for continuous tracking, and experience models for solving reform problems were summarized and refined. For example: Yuanmou County of Yunnan has cultivated a market-element-driven reform model of agricultural water price; Litong District of Ningxia has innovated a "two-wheel drive" reform model of engineering transformation and mechanism construction; Ruicheng County of Shanxi has formed a reform model of "large-scale driving small-scale and classified pricing". Based on the current central policy requirements and reform pilot experiences, countermeasure suggestions for deepening the comprehensive reform of agricultural water price are put forward from the aspects of promoting the construction of modern irrigation districts, improving the formation mechanism of water price, and strengthening the tracking and guidance of pilots: promoting the construction of modern irrigation districts to lay a hardware foundation for water price reform; deepening the comprehensive reform of agricultural water price to optimize the formation mechanism of water price; strengthening the tracking and guidance of pilots to summarize and refine reform models that can be promoted. The research results can provide technical basis and decision-making reference for related research and management work.

Keywordscomprehensive reform of agricultural water price; modern irrigation district construction; water rights; conservational and intensive utilization of water resources

本文引用格式：

刘小勇，刘啸，马俊.深化农业水价综合改革的典型模式与对策建议[J].中国水利，2025（12）：40-44.

封面供图云南省水利厅

责编刘磊宁

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