顶层设计-试点探索-全面推广 完整社区建设路线图逐渐清晰丨智库

城市与区域治理研究院 苏志勇/文

6月12日，住房城乡建设部在杭州召开全国完整社区建设工作现场会。住房城乡建设部相关负责人表示，要结合实施城市更新行动，系统谋划、统筹实施完整社区建设，提升城市建设品质。要开展社区专项体检，有条件的城市要编制完整社区建设专项规划，建立完整社区建设项目库和实施计划，强化设计引导作用。

完整社区建设是城市更新的核心目标之一。近期出台的《关于持续推进城市更新行动的意见》对完整社区建设提出明确要求：“完善社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、公共活动场地等，建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区，构建城市一刻钟便民生活圈。开展城市社区嵌入式服务设施建设，因地制宜补齐公共服务设施短板，优化综合服务设施布局。引导居民、规划师、设计师等参与社区建设。”

2023年7月，住房城乡建设部等7部门联合启动在106个社区开展完整社区建设试点，以完善社区服务功能，补齐社区服务设施短板。各地在试点过程中探索形成了一批可复制可推广的经验。在总结试点经验基础上，住房城乡建设部今年发布了《完整居住社区建设指南》，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会发布了《完整社区设施服务指南》。有了政策支持和标准引导，有了2年的试点经验积累，我国完整社区建设试点覆盖范围将进一步扩大，并逐步实现全面推广。

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完整社区是城镇化和

民生改善的核心议题

根据住房城乡建设部发布的《完整居住社区建设指南》，完整社区是指，在居民适宜步行范围内有完善的基本公共服务设施、健全的便民商业服务设施、完备的市政配套基础设施、充足的公共活动空间、全覆盖的物业管理和健全的社区管理机制，且居民归属感、认同感较强的居住社区。由此可见，完整社区建设的核心在于构建步行可达范围内公共服务、商业便民、市政配套、公共空间及社区治理五位一体的社区形态。

首先，完整社区建设旨在弥补社区功能短板。当前我国城镇化率已达67%，但基础设施配置速度滞后于人口集聚进程。城市化加速暴露了社区承载力与人口密度间的结构性矛盾，老旧社区设施老化与新建社区配套滞后问题并存。全国106个试点社区通过两年建设新增1200处公共服务设施，但人均公共活动面积也仅为0.64平方米，远低于发达国家1.5平方米的标准；试点社区改造后建成70万平方米公共绿地，相当于每个社区新增6600平方米活动空间，但智慧化服务覆盖率也仅为38%。由此可见，弥补社区功能短板仍然任重道远。

社区功能短板主要体现在规划设计、公共设施、管理服务、居民互动等方面。其中规划设计和公共设施方面，包括空间布局不合理，停车位不足，缺乏无障碍设施、充电桩等便民设施，医疗站、社区食堂、托幼中心等民生服务覆盖不足等；管理服务和居民互动方面，主要是社区治理和居民参与薄弱，物业管理僵化，数字化与智能化应用不足等。这些短板和不足直接影响了居民的生活质量和社区活动能力。

其次，居民对宜居生活环境的迫切需求是完整社区建设的原动力。随着生活水平的提高，人民对居住的需求已经从基础居住功能演进为涵盖安全健康环境、便利生活配套、多样化社交场所以及智能化技术应用等维度的综合体系。安全健康环境不仅包含传统的治安、消防等保障，还拓展至PM2.5实时监测、垃圾分类等生态健康新领域。便利生活配套要求社区内商业、医疗、教育等设施实现高密度布局。多样化社交场所则是通过建设共享庭院、屋顶种植区等新型公共空间，有效促进邻里交往。智能化技术应用则体现在人脸识别门禁、智慧停车系统等数字化设施的普及。

人口结构的变化也是催生社区服务升级的重要原因。老年人口增加推动社区配建养老驿站、无障碍设施、老年活动中心等；双职工家庭对托育、课后托管的需求促使社区嵌入普惠性托育机构等服务。

最后，国家政策导向为完整社区建设带来机遇。城市更新行动作为国家战略，其核心在于通过系统性改造提升城市功能与人居环境质量，具体表现为“好房子、好小区、好社区、好城区"的四维建设目标，该战略在完整社区建设中得以全面落实。

近年来，我国将“完整社区”纳入城镇化与民生改善的核心议题，通过完善社区服务设施，构建15分钟生活圈。坚持目标导向和问题导向，解决人民“急难愁盼”问题。住房城乡建设部等部委出台了《完整社区建设指南》《城市社区嵌入式服务设施建设导则》等文件，细化社区公共服务、基础设施、治理机制等标准，为地方实践提供了操作框架。在城市更新中，通过老旧小区改造、闲置物业盘活等方式，为完整社区补齐养老、托育、便民商业等设施提供了物理空间。

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完整社区建设的路径探索

完整社区建设的核心思路是通过系统谋划、统筹实施，结合城市更新行动，因地制宜地完善社区服务功能，补齐设施短板，打造安全健康、设施完善、管理有序的宜居生活环境。目标是构建“15分钟品质生活服务圈”，满足居民在养老、托育、便民商业、市政配套等方面的基本需求，同时推动智能化服务和社区治理机制的健全，实现社区的高质量可持续发展。

围绕完整社区建设，近年来住房城乡建设部等部门出台了一系列政策措施和标准规范，并在全国106个社区开展了为期2年的试点，总结印发了3批共计30个完整社区建设案例，政策体系已形成“顶层设计-试点探索-全面推广"的清晰实施路径。

首先是完善顶层设计。通过政策引领、标准规范、资源整合和机制创新推动社区高质量发展。国家“十四五”规划明确“推进城市更新，建设宜居、韧性、智慧城市”，并将完整社区作为“15分钟生活圈”的基础单元。住房城乡建设部2020年发布《完整居住社区建设标准（试行）》，细化6大类20项指标，包括教育、医疗、养老设施配比等方面；住房城乡建设部等13部门同年8月印发了《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》；2024年1月，国家发改委、住房城乡建设部、自然资源部联合印发了《城市社区嵌入式服务设施建设导则》。近期住房城乡建设部等部门相继发布了《完整居住社区建设指南》《完整社区设施服务指南》等国家标准，为完整社区建设提供了实施依据。

其次是试点探索。2023年7月，住建部等7部门印发通知，决定在全国106个社区开展为期2年的完整社区建设试点。截至目前，全国试点已建成养老、托育、便利店等各类服务设施2000余处，新增机动车停车位2.47万个、公共充电车位5900余个，公共活动场地和绿地面积增加超70万平方米。其中，浙江、重庆等18个省区市通过扩大试点范围，形成3000个建设样板，显著改善了社区人居环境，提升了居住品质。各地在试点过程中也探索形成了一批可复制可推广的案例和经验。

例如，浙江省在完整社区建设进程中创新构建数字化管理平台，通过系统整合社区基础数据与服务设施信息，打造智能化管理体系，实现资源动态监测与精准调配。该模式以数据为核心驱动力，将养老托育、便民商业、市政配套等六大类服务设施纳入统一管理框架，目前已完成全省1953个城市社区、8.6万余个服务设施的全覆盖。重庆市在完整社区建设中创新性地提出"山地空间复合利用"理念，通过立体开发与垂直绿化等手段实现土地资源的高效集约利用。该模式充分考量山地城市地形复杂、空间受限的特征，将传统平面布局升级为多层次空间开发体系。江西省在完整社区建设实践中创新构建"阶梯式培育"机制，依托国家、省级、市级三级试点体系分层实施，形成"试点先行-经验总结-全域推广"的渐进式发展路径。广东发布《完整社区建设案例集》总结13种模式；上海试点"物业+养老"服务网络，彰显多元主体协同的治理价值。

在具体实施上，例如深圳福田区益田社区，通过对照住房城乡建设部六大类二十项标准开展系统性改造，投资800万元升级养老托育设施，精准响应全龄人口需求。通过4800份线上问卷和192份线下便利贴收集居民诉求，借助大数据分析实现需求分级管理。这种“需求诊断-方案制定-精准实施"的闭环模式为全国提供了可复制的"益田样本"。再如重庆九龙坡区文化村社区通过"1+1+N"技术体系，建立包含54个评分点的评价细则，创新性地将闲置空间转化为活动场地，验证了"数据驱动+标准引领"模式的有效性。

有了政策支持和标准引导，有了2年来的试点实践，借助持续推进城市更新行动的有利时机，完整社区建设将进一步扩大试点覆盖范围，并逐步进入全面推广阶段。

在6月12日的全国完整社区建设工作现场会上，住房城乡建设部明确了完整社区工作目标和实施路径：要开展社区专项体检，有条件的城市要编制完整社区建设专项规划，建立完整社区建设项目库和实施计划，强化设计引导作用。同时强调，要构建部门协同工作机制，制定有关法规、政策、标准，健全多元化投融资方式，多渠道筹措资金，建立可持续运营模式，吸引社会力量参与社区设计、建设、改造和运营，引导居民、规划师、设计师等参与社区建设。

（此文刊于中国房地产报6月23日11版 责任编辑 苏志勇）

值班编委：马琳

流程编辑：温红妹

审读：戴士潮

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