规划引领+土地政策融合创新 突破城市更新用地瓶颈丨智库

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城市与区域治理研究院 苏志勇/文

用地政策是城市更新中重要的基础性保障，专项规划则在城市更新中起到统筹全局、明确方向、保障实施的作用。

近年来的城市更新实践，在土地和规划层面遇到了诸多待解难题，包括土地供给、产权变更、用途调整、功能混合等方面。各地在试点探索中通过加强规划和土地政策的融合创新，在实践中不断寻求解决之道。

近期出台的《关于持续推进城市更新行动的意见》将“完善用地政策”作为重要的支撑保障机制，在总体要求中强调，“坚持规划引领，发挥发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划实施支撑作用”。在用地政策上，提出“加强用地保障”“推动土地混合开发利用和用途依法合理转换”“盘活利用存量低效用地”等具体要求。这些制度安排为破解城市更新中的用地难题提供了解决方案，为持续推进城市更新行动提供了制度保障。

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用地和规划难题的复杂性

城市更新中的用地和规划难题是城市高质量发展面临的重要挑战，其复杂性源于土地资源稀缺性、利益主体多元性和政策的滞后性等多重因素，具体体现在以下几个方面。

首先是土地用途冲突与规划刚性约束之间的矛盾。在用地性质方面，老旧城区经常出现工业、仓储等低效用地与城市功能升级需求不匹配问题。城市更新项目需要实现土地用途的调整（如工业用地转商业用地）或功能混合（如居住与商业融合），但由于现有规划体系不够灵活，调整流程繁琐，限制了项目的灵活性和创新性。例如，工业用地转为商业或文化用地时，需突破原规划用途管制，但涉及国土、城建等多部门协调，程序复杂且周期长。在规划体系方面，传统国土空间规划侧重“自上而下”的刚性管控，而城市更新需兼顾“自下而上”的市场需求。

其次是土地权属复杂与利益分配难题。城市更新项目涉及土地方、产权方、投资方、政府、经营方等多个利益相关方，协调难度大。老旧社区通常存在产权不清、私搭乱建等现象，导致拆迁补偿标准难以统一。在涉及私房改造、历史街区保护等场景中，产权变更的阻力尤为明显。集体土地与国有土地混杂的城中村改造，则需要平衡村集体、开发商和居民利益。由于利益分配机制缺失，导致社会资本参与动力不足。

第三是政策与技术标准存在滞后性。在土地政策方面，现行土地管理法规侧重新建项目，对存量用地更新缺乏针对性。在技术标准方面，城市更新项目常需突破现行技术规范，但缺乏明确标准。

第四是文化保护与发展的平衡难题。在城市更新中常面临“保护”与“拆除”的矛盾。传统的城市更新往往采取“大拆大建”的方式，这种方式虽然能在短期内快速改善城市面貌，但也造成了历史建筑的消失、城市文脉的断裂、对居民生活秩序的破坏等。新模式下的城市更新强调“留改拆”并举，强调城市历史文化的保护与传承，这样就对规划提出了更高的要求，同时也增加了利益权衡的难度。

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城市更新中的土地政策创新实践

近年来，各地在城市更新试点实践中，通过创新土地政策、优化规划机制、引入市场力量、强化居民参与等多种方式，因地制宜解决土地利用和规划难题，积累了较为丰富的经验。

一是建立“城市体检—规划—实施”一体化机制。城市体检是城市更新的一项重要基础性工作，旨在通过城市体检发现土地利用效率低、基础设施薄弱、生态环境不佳等问题，制定针对性的更新专项规划。目前全国所有地级以上城市均已全面开展城市体检工作，普遍形成了“城市体检—专项规划—片区策划—项目实施方案”的一体化推进机制。例如天津市建立“城市体检发现问题、城市更新解决问题”的闭环工作机制。将城市体检与城市更新规划计划、方案策划等衔接，完善城市体检指标体系，系统制订5项提升计划、16项更新工程。江西省建立城市体检成果转化的工作机制，要求各市县一体化推进城市体检与城市更新工作，并将一体化推进情况纳入政府年度考核。

二是创新土地政策。各地在城市更新中尝试突破传统的土地管理模式，探索灵活的土地政策。例如，为了适应土地用途变更和建筑功能转化需要，北京市完善存量建设用地盘活利用政策，先后出台了《关于存量国有建设用地盘活利用的指导意见（试行）》《建设用地功能混合使用指导意见（试行）》，鼓励产业用地混合利用，完善土地利用方式和年限，解决了更新主体对空间功能升级的常态化需求。供地方式上，一些城市采用带方案出让、协议出让、弹性年期等方式，提高土地供应的灵活性和适应性。长沙明确城市更新片区（单元）内经营性用地可实行带方案挂牌出让方式供地；城市更新片区范围内边角地、夹心地、插花地等零星经营性用地可采用协议出让方式供地；开发价值低、不能实现经济平衡的更新片区，可联动属地辖区内其他出让地，通过带条件、带方案挂牌进行综合开发。安徽淮南高新区通过“标准地”出让、弹性年限出让、带方案出让等方式，累计收回低效闲置土地405亩。

三是探索低效用地再开发。城市更新中的低效用地再开发首先需要科学的规划体系作为支撑。上海市通过制定详细的城市更新规划，明确了低效用地再开发的方向和目标，为项目实施提供了有力保障。广州市也构建了低效用地再开发专项规划，推动土地混合开发利用和用途合理转换。低效用地再开发不仅是土地的物理改造，更是产业升级的过程。苏州出台“鼓励‘工业上楼’工作试点方案”“低效用地再开发试点工作实施方案”等文件，推动低效工业用地向智能网联汽车、航空航天等新兴产业转型。青岛建立了“片区-单元-项目”三级传导体系，将宗地式、碎片化的土地以“片区”模式统筹实施开发建设，提高了土地利用的整体效率。一些地区采取授权实施主体以“总体打包”“肥瘦搭配”等方式统筹实施改造，通过整合优质与低效地块，实现土地资源的优化配置。

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完善用地政策的顶层设计

各地在试点探索中积累的经验，为城市更新的顶层设计提供了政策参考。近期出台的《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）在总结各地成功经验的基础上，将完善用地政策作为城市更新的重要保障机制，提出系统性解决方案。

首先是坚持规划引领。规划引领在城市更新中不仅是技术工具，更是制度创新和政策落地的核心载体。其通过战略统筹、空间优化、政策创新，推动城市更新从“增量扩张”转向“存量优化”，实现城市高质量发展。

《意见》提出，“坚持‘项目跟着规划走、土地要素跟着项目走’，加强用地保障，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度”。自然资源部要求，以国土空间总体规划为统领，构建“1+N”规划体系（即1个总体规划+专项规划、详细规划等），明确城市更新战略定位和空间布局。要求编制城市更新专项规划，与详细规划衔接，确保更新项目符合总体规划要求。健全“定期体检、五年一评估”制度，动态监测资源资产开发保护状况，为规划实施提供数据支撑。

在规划落实方面，自然资源部做出了具体安排：一是指导地方以社区为基本单元，规划统筹各类空间需求，打造宜居、宜业、宜游、宜学、宜养的全龄段友好社区，因地制宜制定好地方规划标准。二是指导地方在详细规划中做好资产配置方案，做好多种资产组合供应，实现资产保值增值，补齐公共服务设施和基础设施的短板。三是指导地方按需分层编制详细规划，先编制规划单元的详细规划，传导落实总体规划的刚性要求。

其次是土地政策的融合创新。在低效用地再开发方面，允许国有土地使用权人通过转让、入股、联营等方式自主改造低效用地；建立零星用地集中改造政策，整合边角地、夹心地等碎片化用地，有限用于公共服务设施和公共空间建设。在土地混合开发与用途转换方面，推行“正面清单+负面清单”管理模式；明确允许转换的用途类型，支持历史建筑、厂房功能转换。在容积率奖励方面，对配建公共服务设施或保障性住房的项目给予容积率奖励或转移；鼓励地上地下空间复合利用。在弹性用地管理方面，推行“工业用地弹性出让”，允许长期租赁、先租后让，降低企业初期用地成本；探索“土地全生命周期管理”，根据产业需求动态调整用地性质和年限。在权益保障和产权创新方面，优化地价计收规则，完善不动产登记制度，支持城市更新后产权分割销售或统一运营。在审批流程上，对符合城市更新专项规划的调整需求。允许“带方案出让”或简化规划审批流程。在市场化运作方面，鼓励引入社会资本，允许社会资本参与土地一级整理和后期运营；支持符合条件的更新项目发行REITs、资产证券化产品。

透过顶层设计可以看出，通过土地政策创新初步构建了“存量激活-效率提升-权益保障-市场运作”的闭环体系，这些制度安排为城市更新破解了土地利用约束，也为城市高质量发展提供了制度保障。

（此文刊于中国房地产报6月9日11版 责任编辑 苏志勇）

值班编委：马琳

流程编辑：温红妹

审读：戴士潮

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