40年公路资金变迁：从“钱从哪来”到“未来怎么投”

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2025年是“十四五”收官之年，也是“十五五”展望之年，还是公路行业发展资金重大变化实施的第一年。为了准确判断行业发展趋势和政策环境，笔者从我国公路建设资金来源和使用入手，勾勒出40年公路建设和养护资金全景图，进而分析了近年来由于财政和交通政策的改变，对公路行业未来发展造成的较大影响，并结合2025年的政策环境，提出可供参考的行动建议。

▲国道551线贵州省凯里市对江路段安防工程 陈沛亮 摄

回顾我国公路行业40年快速发展的历程，行业内一致的认识是，资金保障是关键。资金保障离不开三大政策：车购税政策、燃油税政策和收费公路政策。前两项是专项资金政策，而第三项支持了公路的贷款。目前，车购税已经改变了专项资金属性，燃油税资金收入也不稳定，而收费公路政策面临着进一步完善的需求。未来公路行业投融资的逻辑将发生变化。

车购税资金的历程和现状

车购税资金，又叫车辆购置税（早期叫车辆购置费）资金，是向购置车辆的单位或个人征收的税种。车辆购置税资金属于中央财政资金，较早前专项用于国家交通项目投资。

早期的车购税

能查到最早的相关规定是《车辆购置附加费征收办法》（国发〔1985〕50号），其中明确规定：“为加快公路建设，以满足社会经济发展和人民生活水平提高对公路交通日益增长的需要，决定设置车辆购置附加费，作为公路建设专用的一项资金来源，特制定本办法”。同时原交通部、原国家计委、财政部制定的《车辆购置附加费使用管理试行办法》，规定车辆购置费资金的使用范围主要是国家重点补助纳入行业规划的国家干线公路，特大桥梁、隧道及重要的公铁交叉道口的改建，具有重要意义的省级干线公路建设，以及与上述公路相配套的重点汽车客货场站设施建设。

1999年，国家开始规范预算外收入。2000年《国务院批转财政部、国家计委等部门<交通和车辆税费改革实施方案>的通知》（国发〔2000〕34号）明确，开征车辆购置税，收入具有专项用途，不作为经常性财政收入，不计入现有与支出挂钩项目的测算基数。车辆购置税收入，由中央财政根据原交通部提出、原国家计委审批下达的公路建设投资计划，统筹安排，主要用于国道、省道干线公路建设。

2001年，国务院发布《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》（国务院令第294号），以条例的方式稳定了车辆购置税。此后国家税务总局制定了《车辆购置税征收管理办法》，原交通部与财政部制定了包括《车辆购置税交通专项资金管理暂行办法》（财建〔2000〕994号）等多项资金使用办法。

车购税资金作为中央税，各省份对此一直有着不同的认识。尤其是一些东部省份，征收的税额较多但经中央平衡后使用的较少。这些省份主张车购税资金作为中央与地方共享税，以增加地方交通专项资金的来源。但这将削弱中央税的调控功能，也减弱了车购税资金集中力量办大事的能力。因此虽然各地有反映，但并没有实质性的改变。

对车购税资金的立法规范

2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《中华人民共和国车辆购置税法》（中华人民共和国主席令第十九号），标志着车购税资金有了法律支持。然而，无论是之前的《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》，还是现行的《中华人民共和国车辆购置税法》，文件中主要聚焦于车购税征收的规范，都没有明确车购税资金作为交通专项资金的性质。

2021年，财政部和交通运输部共同发布了《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》（财建〔2021〕50号），明确了车购税资金的使用。这是车购税资金用于交通行业的最后一个文件。

《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》明确了车购税资金管理和使用遵循的原则，一是在保障好中央财政事权所需的相关支出前提下，根据不同时期发展目标对地方财政事权给予一定资金支持；二是重点保障国家重大战略目标和纳入国家交通运输规划的重大项目建设；三是实行全过程预算绩效管理，强化绩效评价结果运用；四是各级财政部门、交通运输主管部门应按照各自职责负责项目和资金申报、审核、执行、监管等相关工作。

支出范围包括：国家高速公路和普通国道支出；界河桥梁（隧道）、边境口岸汽车出入境运输管理设施、国家级口岸公路支出；普通省道、农村公路支出；综合交通运输支出；重要内河水运支出等。

以上支出中，仅普通省道、农村公路资金的分配主要采用“以奖代补”方式按因素法，其他的资金分配都按项目法实施，分配比例按照级别各不相同。

总体投资情况

对官方数据进行分析和推算显示：1985年到2023年车购税资金投入公路行业约为4.5万亿元，其中2021年车购税资金收入并投入交通行业约3500亿元。2022年、2023年因为新能源车减免等政策，收入有较大幅度的下滑，但中央采用财政资金弥补了下滑对投资造成的影响。

燃油税资金的历程和现状

燃油税资金，由原养路费经税费改革而来。按照国务院文件应当称为“成品油税费改革新增成品油消费税”，燃油税资金包括原养路费资金的替代性返还资金，另一部分是增长性补助资金。本文中按行业称呼将该项资金称为“燃油税资金”。

早期的养路费政策

为了加强公路养护工作，合理解决公路养护资金，1960年，原交通部、财政部规定，对在公路上行驶的各种车辆征收养路费。1979年，由原国家计委、原交通部、财政部、中国人民银行联合发布的《关于公路养路费征收和使用的规定》明确规定，国家按照“以路养路”的原则，由交通部门向有车单位征收的用于养护和改善公路的事业费。养路费的征收和使用管理，应当切实做到“专款专用”，更好地为社会主义现代化建设服务。

1987年，原交通部发布的《公路养路费使用管理规定》明确规定：养路费用于养护工程的费用比例不低于总支出的80%；养路费使用范围包括三方面，一是养护工程费，即公路小修保养费、大中修工程费、水毁抢修及修复工程费、改建工程费、新建工程补助费等；二是养护事业发展费，包括行政管理费，养护专用机械、构件、材料厂（场、库）建设费，养护管理技术进步开发费，养护科研、教育费，路况及交通量情况调查费，路政管理费等；三是养护其他费，包括劳动保险，非固定职工福利、奖励、医药抚恤费、退职、退休、离休人员费，边远地区养路职工子弟学校经费等。

▲正在建设中的黄茅海大桥 韩冬冬 摄

税费改革

1998年《中华人民共和国公路法》第三十六条规定，国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定，并要求依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。

2000年《国务院批转财政部、国家计委等部门<交通和车辆税费改革实施方案>的通知》（国发〔2000〕34号）明确要开征燃油税取代公路养路费等费用，但2000年该改革方案中的燃油税改革并没有实施。直到2008年，国务院发布《关于实施成品油价格和税费改革的通知》（国发〔2008〕37号），开始实施成品油税费改革。根据改革方案，全国范围内取消了公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费六项收费，并逐步有序取消政府还贷二级公路收费。与此同时，提高成品油消费税单位税额。

按照改革方案，新增成品油消费税连同由此相应增加的增值税等费用有专项用途，不作为经常性财政收入，不计入现有与支出挂钩项目的测算基数，除由中央本级安排的替代航道养护费等支出外，其余全部由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方。改革后形成的交通资金遵循属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变（四个不变）的原则。

新增税收收入按以下顺序分配：

首先，替代公路养路费等六项收费的支出。以2007年的养路费等六项费用收入为基础，考虑地方实际情况按一定的增长率来确定。

其次，补助各地取消政府还贷二级公路收费。每年安排一定数量的专项补助资金，用于债务偿还、人员安置、养护管理和公路建设等。

再次，对种粮农民增加补贴。

最后，增量资金按照各地燃油消耗量、交通设施当量里程等因素进行分配，适当体现全国交通的均衡发展。

相关政策要求

由于成品油消费税是中央税种，原养路费资金是地方资金，为了落实国务院提出的四个不变原则，财政部在2009年按照制定的《中央对地方成品油价格和税费改革转移支付办法》（财预〔2009〕14号），明确提出转移支付的基本目标是：对实施成品油税费改革形成的财政收入，除由中央本级安排的替代性等支出外，其余全部由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方，保证地方政府在原公路养路费、公路客货运附加费等“六费”取消后，获得相应资金来源，保障交通基础设施养护和建设等需要，逐步推进全国交通均衡发展。转移支付采取“基数加因素”的办法，分为替代性返还和增长性补助两部分。但国务院、交通运输部门和财政部门都没有对改革后的资金制定使用和管理办法。各省份根据本地区的情况先后制定了管理制度。

2019年9月，国务院印发《国务院办公厅关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》（国办发〔2019〕45号）要求，成品油税费改革新增收入替代原公路养路费部分，不得低于改革基年（2009年）公路养路费收入占“六费”收入的比例。成品油税费改革转移支付用于普通公路养护的比例一般不得低于80%，且不得用于新建公路。2022年起，该项资金不再列支管理机构运行经费和人员等其他支出。继续执行省级人民政府对农村公路养护工程的补助政策，省级补助资金与切块到市县部分之和占成品油税费改革新增收入替代原公路养路费部分的比例不得低于15%，实际高于上述比例的不得再降低。2020年2月，交通运输部和财政部印发了《贯彻落实＜国务院办公厅关于深化农村公路管理养护体制改革的意见＞的通知》（交公路发〔2020〕26号），进一步细化了该要求。

资金投入规模

根据调研了解的情况，2009年税费改革的基数约为1700亿元，以后连续按5%至7%的年增长率增长，到2017年不再增长。按此计算并参考各项数据推测，燃油返还税资金近年来稳定在2500亿元左右，主要用于不收费公路的管理和养护。尤其是2022年各地执行了公路管理养护体制改革并将公路管理机构的经费支出纳入地方一般财政预算后，用于养护工程的经费事实上有一定的提高。

40年公路建设和养护资金全景图

资金来源

1985年，国务院制定了公路建设采用“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的基本思路。2005年以后，由于经济发展迅速，外资在公路行业的使用逐渐减少。近年来我国公路建设资金来源的基本情况可以归纳为两类公路三方面资金。

第一类是以高速公路为主的收费公路投资资金，包括资本金和债务性资金。车购税资金是收费公路资本金的主要来源，近年来每年上千亿元的车购税资金引导着地方政府资金和社会资本，作为资本金投入收费公路，再通过收费政策进行贷款或其他债务性融资，完成收费公路建设资金的筹集。以上两类资金形成了高速公路每年的投资额，约占公路总投资的55%至60%。

第二类是以车购税资金和地方财政资金共同形成的不收费公路投资资金，约占每年投资的40%至45%。

▲历年公路投资结构图（2010—2023）

▲全国高速公路投资债务情况（2010—2021）

公路存量资产债务形成情况

投资形成的成果就是资产。更早的数据难以获得，如果把2000年到2023年底前全国公路投资额加总，公路投资总额达到32.73万亿元。需要说明的是，由于公路施工周期长，每年都有一部分投资项目无法完工，这些投入只能算是投资，还没有形成资产。

对比公开的收费公路数据（该数据披露到2021年），2021年底全国收费公路总投资为12.11万亿元，债务余额7.91万亿元。如果考虑近两年的高速公路资产形成情况，到2023年底高速公路总资产应该达到接近15万亿元，债务余额接近9万亿元。

以上是2000年以后的公路资产形成。由于2000年前的历年投资数据难以获得，根据统计信息，2000年时公路行政和技术等级结构如表1所示。

表1 2000年全国公路行政技术等级结构表（万公里）

分析2000年以前的公路造价数据，可粗略按照每公里高速公路2000万元，一级公路800万元，二级公路400万元，三级、四级和等外公路80万元计算，2000年存量公路资产规模约为2万亿元。

考虑截至2023年底车购税资金投入公路行业约为4.5万亿元，而且随着中央对地方政府性债务监管进一步趋紧，可以将目前存量公路行业的建设资金来源做如下大体判断。

第一，全国公路投资形成资产约为32万亿元左右，其中15万亿元是收费公路资产。

第二，收费公路资产中，利用收费政策形成的债务约为9万亿元，以车购税资金和社会资本投资为主的资本金约6万亿元。

第三，其余17万亿元的不收费公路投资，主要是由地方政府的投资和车购税资金组成。

公路养护管理资金来源使用情况

公路养护和管理资金总体上分两类。第一类是收费公路，第二类是不收费公路。

按照《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》，收费公路的管理养护资金需求由收费收入中支出。2017年至2021年全国收费公路管理养护资金使用情况如表2所示。需要说明的是，根据2021年全国收费公路统计公报显示，截至2021年底，全国有1.7万公里一级公路，以及7500公里二级公路收费。

表2 2017年至2021年全国收费公路养护管理资金使用情况

表3 2023年底全国公路网行政、技术等级里程表（万公里）

按照资金用途安排，全国不收费公路的管理和养护资金由约2500亿元燃油税资金支持，各级地方政府给予一定的投入。这些资金负责管理养护的不收费公路里程规模约为524万公里，其中包括10万公里左右的一级公路，40万公里以上的二级公路和超过470万公里的二级以下公路。2023年我国公路网行政、技术等级结构如表3所示。

公路行业资金结构将发生改变

车购税专项资金发生了变化

2024年10月28日，财政部与交通运输部联合发布了《交通运输领域重点项目资金管理办法》（财建〔2024〕366号）和《交通运输领域专项资金管理办法》（财建〔2024〕367号）。两个文件均明确废止了以《车辆购置税补助地方资金管理暂行办法》（财建〔2021〕50号）为主的车购税文件，并在相关资金的定义上也没有再引用车购税资金的字样，而将两项资金的来源表述为“中央财政从一般公共预算中安排”。

以上文件表明，车购税资金作为专项资金，专款用于公路建设的资金架构发生了变化。未来车购税资金收入与公路建设支出不再直接关联，中央财政履行交通运输领域中央事权的资金来源由一般公共预算统筹安排。这个变化将在不远的将来对公路行业的发展产生深远影响。

燃油税资金存在减收的可能

由于我国鼓励绿色低碳能源发展，新能源车保有量快速提升。以目前处在新能源车推广前沿的海南省为例，《海南省新能源汽车推广中长期行动方案（2023-2030年）》中提出，到2030年，全省将累计推广新能源汽车超150万辆，而且不再销售燃油车。这期间也有将停止销售燃油车的政策推广至全国的提议。这些政策的实施必然导致燃油车总量和燃油消耗量的下降，燃油税的减少也不可避免。

如果没有新的替代方案实施，燃油税收入的减少有可能对普通公路养护资金来源造成压力。

收费公路政策的完善需要共同努力

由于公路造价提高，而收费公路收入呈现边际效益递减的趋势，不仅新建收费公路收支难以平衡，也影响了存量收费公路债务化解进度。交通行业从2013年开始推动的《收费公路管理条例》修订工作需要各方的共同努力，未来收费政策的走向还存在不确定性。

综上所述，公路行业持续发展的三大政策都已经或者将会发生变化，未来的资金结构改变已成为必然。再加上中央着力化债攻坚，全国公路投资规模已经有下降的趋势。换言之，资金结构的改变也可能会推动行业发展方向的变化。

▲湖北麻阳高速 赵广亮 摄

2025年公路行业的投资政策趋势及建议

财政环境相对宽松

2024年12月9日，中共中央政治局召开会议分析了2025年经济工作。会议提出，要实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策。这为2025年的财政和货币政策定下了总基调。

此前，中央出台了大量的财政和金融政策，重点用于化解地方政府债务并提振经济。如2024年3月5日李强总理在政府工作报告中提出“发行超长期国债专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设”；2024年11月国务院提请人大批准6万亿元增量资金用于置换存量隐性债务等；2024年12月国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，提出17条包括大幅放宽专项债资金投向和用作项目资本金范围，在11个地方推行“自审自发”，以及施行专项债常态化申报的优化完善专项债管理机制。

总体来说，2025年财政与金融政策将呈现进一步宽松的态势。

选择好投资方向

按照2025年交通运输工作会议对下一步工作的部署，能够带动公路行业投资的内容，一是加快完善国家综合立体交通网；二是深入推进交通物流降本提质增效；三是发展壮大交通运输领域新质生产力。

恰如最近纳入视野的项目中，交通运输行业水运项目和投资逐渐提高，物流降本增效的工作重点之一也在于完善综合运输体系、完善物流通道，而新质生产力的要点在于交通智慧化、绿色化及新领域，如低空经济和交通融合等领域的开拓。

建议做好前期工作 用好财政和金融政策

首先要对各类项目提早策划，加快项目前期工作进度，包括做好拟推动项目的用地、用海、用林等资源要素的前期保障工作。

其次在条件具备的前提下，紧抓财政和金融政策机遇：第一按照中央的要求优化完善地方政府专项债政策，争取向交通倾斜；第二深入研究政策，争取中央财政转移支付的专项资金，以及超长期国债资金，发展和完善综合立体交通；第三做好政策储备，在国家一揽子增量措施落实时，争取更多的资金化解存量债务；第四在交通运输领域规范实施政府和社会资本合作新机制，拓展多元化融资渠道。

本文选自

《中国公路》杂志2025年第03期

原标题《四十年公路资金全景图和未来发展

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责编：苗挺节

校对：程子研

审核：余大鹏 陈露

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