权威解读 |《用水权交易负面清单（试行）》

2025年10月21日 19:19 中国水利责编：戚金荣作者：中国水利

为深入贯彻习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于水权制度建设重要指示精神，切实加强用水权交易监管，维护用水权交易市场良好秩序，近日，水利部办公厅印发了关于《用水权交易负面清单（试行）》的通知（以下简称《负面清单》），对禁止或不得开展用水权交易的情形进行了规定。

《负面清单》的出台背景是什么？

党的十八大以来，习近平总书记多次对水权制度建设作出重要指示，要求推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场，但也要防止农业、生态和居民生活用水被挤占。2024年9月，习近平总书记主持召开全面推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，明确要求“积极探索和规范推进水权交易”。2025年5月，中办、国办印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》，提出要健全资源环境要素市场化配置体系，推进碳排放权、用水权、排污权等市场化交易，强化用水权交易全过程监管，加强对用水权交易行为第三方影响和生态影响的监管。

水利部党组高度重视用水权交易制度体系建设，对加快用水权初始分配、培育用水权交易市场、加强用水权交易市场监管等作出安排部署。2025年1月，全国水利工作会议强调要健全用水权交易制度体系，推进用水权市场化交易，明确要求“加强用水权交易市场监管，制定用水权交易负面清单”。水利部深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照部党组要求，今年以来，经过认真调查研究、广泛征求意见、反复修改完善，制定提出了《负面清单》，经部务会审议通过并完成国家发展改革委宏观政策取向一致性评估后，以水利部办公厅文件印发实施。

起草《负面清单》的主要考虑是什么？

《负面清单》的起草，主要有3个方面考虑。

一是紧扣中央要求。牢牢把握习近平总书记关于用水权交易的重要指示批示精神，贯彻落实中办、国办《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》关于“强化用水权交易全过程监管，加强对用水权交易行为第三方影响和生态影响的监管”等要求，认真梳理研究用水权交易的负面情形，切实守好安全底线。

二是坚持依法依规。详细梳理《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《地下水管理条例》《节约用水条例》等法律法规以及《水权交易管理暂行办法》《水利部国家发展改革委关于实施取用水领域信用评价的指导意见》《用水权交易管理规则（试行）》等规范性文件，充分借鉴相关行业的负面情形，确保做到改革和法治相统一。

三是注重稳定市场预期。按照“积极探索、规范推进”的要求，注重建设全国统一用水权交易市场，对列入《负面清单》的情形，明确禁止开展交易，切实加强交易监管；对《负面清单》之外的情形，鼓励加大探索力度，丰富用水权交易途径和方式，确保稳定市场预期。

《负面清单》的适用范围和主要内容有哪些？

《负面清单》适用于区域水权交易、取水权交易和灌溉用水户水权交易等各种类型的用水权交易，共10条，主要从4个方面进行了规定：一是禁止转让方开展交易的情形，二是禁止受让方开展交易的情形，三是同时涉及交易双方的负面清单，四是可能对社会公共利益或者第三者产生重大影响的情形。

（一）禁止转让方开展交易的情形（第1条至第3条）

一是用水权归属尚不明确的区域、取用水户、灌区内灌溉用水户和公共供水管网内用户，不得作为转让方开展相应水源的用水权交易。主要考虑是，产权清晰是交易的基础和前提。习近平总书记明确提出要“明确水权归属”，指出“产权不清、权责不明，保护就会落空，水权和排污权交易等节水控污的具体措施就难以广泛施行”。用水权初始分配是用水权交易制度建设最重要的前提，如果初始用水权不明晰，后续交易就无从谈起。《水权交易管理暂行办法》第六条规定，开展水权交易，用以交易的水权应当已经通过水量分配方案、取水许可、县级以上地方人民政府或者其授权的水行政主管部门确认。

二是区域拟交易水量超过可用水量结余的，取用水户拟交易水量超过节约的取水权或有偿获得的取水权结余的，灌区内灌溉用水户和公共供水管网内用户拟交易水量超过用水权结余的，相关单位和个人禁止作为转让方开展相应水源的用水权交易。主要考虑是，转让方使用和拟转让的水量总和，不得超出自身的用水权利边界。如果转让方在用水权利边界内的可用水量已经用完或拟交易水量超过了结余，则不应作为转让方开展相应水源的用水权交易。《用水权交易管理规则（试行）》第八条规定，转让方交易的水量不得超过分配和明晰给其的可用水量结余。《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十七条规定，依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源。

三是存在未经批准擅自取水、未按取水许可规定条件取水等违规取用水行为且未按要求完成整改的取用水户，禁止作为转让方开展取水权交易。主要考虑是，为有效遏制违法违规取用水行为，防止滥用取水权交易行为对水资源有序利用带来负面影响，有必要衔接取水许可管理相关规定和要求，禁止存在违规取用水行为且未按要求完成整改的取用水户作为转让方开展取水权交易。《中华人民共和国水法》第六十九条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期采取补救措施，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，吊销其取水许可证：（一）未经批准擅自取水的；（二）未依照批准的取水许可规定条件取水的。

（二）禁止受让方开展交易的情形（第4条至第5条

一是列入国家产业结构调整指导目录中限制类和淘汰类的建设项目，相关取用水户禁止作为受让方开展取水权交易。主要考虑是，水是重要的资源环境要素。支持发展新质生产力，加快经济社会发展全面绿色转型，实现水资源配置效率和利用效益的“帕累托最优”，有必要衔接国家发展战略和产业政策，对不符合国家产业政策要求的建设项目，堵住其通过用水权交易解决用水需求的制度漏洞。《南水北调中线工程用水权交易管理办法（试行）》第二十条规定，用水权交易应符合用途管制要求，不得用于国家产业政策限制类和淘汰类目录内的建设项目。

二是不符合节水有关规定要求的或者取水、退水布局不合理的取用水户，禁止作为受让方开展取水权交易。主要考虑是，落实“节水优先”方针，坚决遏制用水浪费行为，需要从节水角度对取水权交易的受让方进行规定。《用水权交易管理规则（试行）》第二十九条规定，用水效率不符合用水定额管理要求的，不得开展用水权交易。同时，作为取水权交易的受让方，还应当符合取水许可管理的有关规定。《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十条规定，取水、退水布局不合理的，审批机关不予批准，并在作出不批准的决定时，书面告知申请人不批准的理由和依据。

（三）同时涉及交易双方的负面清单（第6条至第8条）

一是拟交易双方因不具备天然或人工水力联系造成受让方无法使用转让方用水权的，不得开展用水权交易。主要考虑是，开展用水权交易应当以具备水力联系为基础条件，确保受让方能够使用购买的用水权，实现交易水量的实际交割，杜绝用水指标的空转、囤积、炒买炒卖等行为。《用水权交易技术导则（试行）》规定，区域水权的交易条件为受让方与转让方位于同一流域或者位于不同流域但具备调水条件；取水权的交易条件为受让方与转让方一般应具有水力联系，水力联系包括处于同一河流水系、水文地质单元、地表水和地下水存在交换的区域；灌溉用水户水权的交易条件为受让方与转让方处于同一地表水灌区、水文地质单元。

二是拟交易双方监测计量条件不符合有关规定要求、影响用水权交易水量交割与核算的，禁止开展用水权交易。主要考虑是，用水权交易应当以监测计量条件为支撑。如果水资源监测体系不完善，缺乏科学、准确、客观的监测和评估数据，用水权交易制度最终将成为“空中楼阁”。《用水权交易管理规则（试行）》第二十九条规定，不具备监测计量条件的，不得开展用水权交易。

三是在取用水领域存在弄虚作假等严重失信行为，且被列为取用水严重失信主体的取用水户，在未完成信用修复前，禁止开展取水权交易。主要考虑是，取用水领域信用评价是加强取用水监管、规范取用水秩序的重要手段。完善用水权监管途径和方式，有必要将用水权交易与取用水领域信用评价工作进行衔接。《水利部国家发展改革委关于实施取用水领域信用评价的指导意见》第十一条提出，有关部门和单位应根据取用水户的取用水领域信用评价等级，依法实施守信激励和失信惩戒；第十五条提出，水利部制定出台取用水严重失信主体信用管理办法，建立健全取用水严重失信主体名单制度，明确认定依据、标准、程序、异议申诉和退出机制。

（四）可能对社会公共利益或者第三者产生重大影响的情形（第9条）

挤占居民生活用水、农田灌溉合理用水、河湖基本生态用水的，造成或加剧地下水超采的，以及可能对第三者或者社会公共利益产生重大损害的，禁止开展用水权交易。主要考虑是，水资源是事关国计民生的基础性自然资源和战略性经济资源，是生态环境的控制性要素。用水权交易不得对社会公共利益或者第三者产生重大影响。习近平总书记明确提出，培育水权交易市场，但也要防止农业、生态和居民生活用水被挤占。《水利部国家发展改革委财政部关于推进用水权改革的指导意见》第十五条要求，严格水资源论证、取水许可审批和事中事后监管，防止用水权交易挤占基本生态用水和农田灌溉合理用水。《水权交易管理暂行办法》第五条规定，水权交易不得影响公共利益或者利害关系人合法权益。

此外，为确保政策的严谨与完整，《负面清单》还明确了一条（第10条），即“法律法规或党中央、国务院文件明确禁止的其他情形”。

《负面清单》的执行有哪些注意事项？

对列入《负面清单》的情形，各流域管理机构和地方各级水行政主管部门要切实加大监管力度，严禁开展相关交易。对《负面清单》之外的情形，按相关规定鼓励开展交易，有关管理部门要加大支持力度，简化行政程序，降低交易制度成本，稳定交易市场预期，保障用水权正常交易。