老旧小区自主更新实践及立法实操建议丨智库

广州花都区集群街2号作为广东省首个业主自主更新、自筹资金、原拆原建的危旧房改造试点项目，于2025年1月实现交付。图为项目改造前后对比。

张春丽/文

2025年8月28日发布的《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》明确提出，“稳步推进城中村和危旧房改造，支持老旧住房自主更新、原拆原建，持续推动城镇老旧小区改造”。老旧住房拆除式自主更新，被明确为今后城市更新的重要模式。

当前国家层面尚没有针对自主更新模式的专门立法，各地还处于探索阶段。笔者详细梳理国家及各地法律和政策、各地实践案例，总结相应问题并尝试给出应对建议。

一、中央及地方相关政策

2021年，“十四五”规划中明确提出，“加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，因地制宜改造一批城中村”。5年来，各部门在容积率提升、规划调整、维修资金使用、改造范围、报批报建等方面给予了多方面政策支持。

2023年7月28日，国家发改委《关于恢复和扩大消费的措施》提出，“稳步推进老旧小区改造，进一步发挥住宅专项维修资金在老旧小区改造和老旧住宅电梯更新改造中的作用”。同年11月，自然资源部发布的《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》提出，“为保障居民基本生活需求、补齐城市短板而实施的市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施项目，以及老旧住宅成套化改造等项目，在对周边不产生负面影响的前提下，其新增建筑规模可不受规划容积率指标的制约”。

2025年3月9日，住房城乡建设部部长倪虹在全国两会期间的新闻发布会上表示，“2000年以前建成的城市老旧小区都要纳入城市更新的改造范围，鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅”。同年5月2日，中共中央、国务院《关于持续推进城市更新行动的意见》出台，明确“大力实施城市更新，推进城镇老旧小区整治改造和危险住房改造，加快拆除改造D级危险住房”。

2025年7月16日，中央城市工作会议提出，“应加快构建房地产发展新模式，稳步推进城中村和危旧房改造”。8月28日，中共中央、国务院《关于推动城市高质量发展的意见》进一步明确，“稳步推进城中村和危旧房改造，支持老旧住房自主更新、原拆原建，持续推动城镇老旧小区改造”。

地方层面，针对自主更新，部分地方政府也制定出相关政策措施。例如，北京市早在2020年6月就出台了《关于开展危旧楼房改建试点工作的意见》，对无加固价值或加固影响居住安全的危旧楼房实施改造。实施原则是不增加原居民户数，原居住面积不减少；资金由政府、产权单位、居民、社会机构多主体筹集；面积调整方面，地上建筑面积规模增量不超过30%。

浙江省2024年4月出台《关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见(试行)》，提出以拆除重建或改建方式对城镇老旧小区实施改造，适当增加建筑面积、增配公共服务设施。实施原则规定，需成立自主更新委员会，流程上包括医院征询、方案编制、政府审批、施工验收等；资金以产权人承担为主，政府给予政策激励和财政支持；面积上，符合规划和安全标准下适度增加面积。

广东省2025年7月出台《关于推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见》(征求意见稿)，提出对B级、C级和D级危房、非成套住宅、存在安全隐患或地质灾害隐患的小区实施改造。实施原则是业主自愿、自主实施；资金模式是居民自筹为主，政府专项资金补充；面积上，适度增加建筑面积、增配服务设施。

二、自主更新之实践探索

1.浙工新村：C级危房自主更新（业主自筹资金模式）

浙工新村是浙江省首个“自主更新”模式重建的危旧房小区，该小区始建于20世纪80年代（福利分房制度下建成），共13~14幢多层住宅，其中4幢为C级危房（存在严重安全隐患）。1994年房改后，大部分住户拥有产权证，少数公房属原高校，总户数约548户。

改造模式上，由居民主导，通过“一幢楼一代表”成立居民自主更新委员会，代表居民行使权利并向政府提交改造申请。居民意见达成共识，实际签约率达99.8%。资金筹集方面，居民自筹约4.7亿元（占总费用5.3亿元的80%以上），不足部分通过旧房改造、加装电梯、未来社区等专项资金补足；居民出资按“原有面积（1350元/平方米）+扩面面积（每户最多20平方米，约3.4万元/平方米）”计算。

该模式的难点在于，一是居民意见协调难度大：改造需业主高度统一（近100%同意），仅适用于居民多属同一单位或户数较少的小区，否则协调成本极高；二是资金筹集压力大：部分业主可能因经济困难或观念差异，导致大规模项目面临筹资难题。

2.广州花都区集群街2号项目：D级危房原拆原建（自主更新+业主自筹+政府补贴+国企代建模式）

广东省首个业主自主更新、自筹资金、原拆原建的危旧房改造试点项目，位于花都区新华街道丰盛社区，建于1976年（D级危房，存在结构损坏、渗水严重等问题），总建筑面积约1726.64平方米，共5层25套房屋（首层商铺+上层住宅），含15套公房和10套私产（9套住宅和商铺）。

改造模式上，该项目遵循“谁受益、谁出资”“原拆原建、增加公服”原则。业主委托区属国企（广州花都城投西城公司）负责拆除重建，资金由共管账户监管。资金来源方面，业主共同出资约800万元（按4600元/平方米预缴）；花都区给予工程前期费用补贴，并按房屋物业维修资金实际缴存费用的50%对业主奖补；此外，街道会同区住建局出台政策，对设计、监理、测量等二类费用补贴50%（初步估算50余万元），对低保家庭、特困职工家庭按1000元/平方米补助。

该模式优点在于：一是业主自主决策：全体业主一致同意重建方案，参与积极性高；二是专业代建保障：国企负责全流程实施，保障工程质量和资金安全；三是政府引导支持：通过政策补贴降低业主负担，推动项目落地。但是，该模式的问题在于，项目依赖“危房属性（不得不改）+业主户数少（易达成共识）”，难以复制到户数多、非危房的老旧小区。

3.北京市劲松一区114号楼项目：D级危房的四方共担改造（政府实施+产权单位施工+社会资本引入+业主出资模式）

这是北京市首批危旧楼房改建试点之一，建于1978年（框架轻板实验楼，经鉴定为D级危房，存在墙体薄、无法抗震加固等问题）。

该项目采取“四方共担”的资金筹措模式，确保多方参与。组织实施主体为劲松街道办事处，产权单位北京建工五建集团负责施工，愿景集团为社会资本方。资金来源为，政府出资约2300万元（占总投资50%），产权单位承担约600万元，社会资本（愿景集团）投入约600万元（用于老年餐厅、物业用房等社区服务配套），居民出资约400万元（户均6万~7万元，主要用于新增面积，按综合成本价8400元/平方米计算）。

该模式的优点在于资金来源多样，引入社会资本共担成本，减轻政府与业主压力。难点在于政府财政负担较大，项目成功依赖“社会资本获取配套空间长期经营权+政府强力推动+产权单位配合”，其他老旧小区难以复制。

三、自主更新模式痛点及立法实操建议

尽管自主更新相较于传统更新模式有着较大优势，但也存在一些痛点和法律障碍，例如在业主表决、资金引入、业主与代建企业合作等环节，需要强化合规管理。结合实践中存在的问题，有必要提出有针对性的实操建议。

（一）业主表决通过比例：需立法明确“合法且合理”的表决梯度

目前各地对立项、实施环节的业主表决比例要求普遍较高，实践中难以达到。在立项环节，部分地区要求“人数及面积均达到95%”；在实施环节（签订“更新协议”），部分地区要求“人数及面积均达到95%”，部分地区要求“100%签约”。过高的表决比例导致“少数业主否决多数业主意见”，阻碍项目推进。

立法及实操建议：区分立项、实施环节及房屋安全等级，设置差异化表决比例，兼顾少数业主权利与多数业主安全权益。

立项环节：不实际处分业主利益，建议参照《中华人民共和国民法典》第二百七十八条规定：“……(七)改建、重建建筑物及其附属设施……应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。”即按“双四分之三”标准启动项目。

实施环节：涉及专有部位处分，需更高比例共识，建议按“人数及面积均达90%”标准，未同意者由政府按“公共利益”征收。

特殊情形（C/D级危房）：因涉及公共安全，可进一步降低比例——立项环节“人数及面积均达50%”，实施环节“人数及面积均达三分之二（或二分之一）”；未同意者由政府依法征收（依据“公共利益”前提，C/D级危房安全性涉及全体业主及周边居民，符合《民法典》“公共利益”界定）。

（二）容积率调整：合理提升容积率以激发动力，平衡规划与公共利益

政策矛盾点：《建设用地容积率管理办法》第七条规定：“国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率。符合下列情形之一的，方可进行调整：（一）因城乡规划修改造成地块开发条件变化的；（二）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的；（三）国家和省、自治区、直辖市的有关政策发生变化的；（四）法律、法规规定的其他条件。”目前居民自主更新无明确容积率调整依据，但部分地方已探索“奖励机制”（如福建、南京、重庆、厦门、广东）。

立法及实操建议：国家及地方层面可通过立法明确“自主更新容积率奖励规则”，平衡各方利益。参考浙江省做法：将自主更新纳入《绿色建筑行动方案》“容积率奖励政策”适用范围（老旧小区更新解决节能及民生问题，符合政策导向）；参考厦门、广东做法：明确“容积率提升上限”（如厦门允许增加原面积20%，广东允许“适当增加居住建筑面积、增配公共服务设施”）；参考重庆做法：对增加公共服务功能的项目给予“不超过原计容面积15%的建筑规模奖励”，用于完善社区配套。

（三）资金来源：多维度拓宽渠道，缓解业主筹资压力

资金筹集是自主更新核心难点，完全依赖业主自筹，难以确保所有业主有能力、有意愿出资（如深圳红岗花园）；部分成功案例依赖政府补贴（广州花都区项目）或多主体共担（北京劲松项目），但缺乏普适性政策支持。

立法及实操建议：结合容积率提升、金融工具创新、专项资金支持，构建多元化资金体系。一是政府补贴：对C/D级危房、低收入群体集中的小区，给予前期费用补贴（如设计、监理费）或按面积补助（如广州花都区“低保家庭1000元/平方米补助”）；二是政策激励：允许提取住宅专项维修资金、公积金用于更新（如厦门、广东）；推动银行出台“自主更新专项贷款”，以新建房屋为抵押发放贷款；三是社会资本引入：通过容积率提升新增的面积，允许社会资本获取部分经营权（如北京劲松项目“社会资本运营社区配套”），形成“业主获住房增值、资本获经营收益”的双赢模式。

（四）国有土地使用权续期与土地价款：明确规则消除业主顾虑

老旧小区普遍面临土地使用年限临近、划拨用地性质问题，业主及社会资本担忧改造后土地到期需补缴巨额出让金，影响参与意愿。

立法及实操建议：参考《民法典》及地方探索，明确续期及价款规则。土地使用权续期：依据《中华人民共和国民法典》第三百五十九条规定：“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理。”立法明确“自主更新之住宅项目土地使用权按最高年限（70年）自动续期”。

土地价款补缴：参考厦门做法，即“增设电梯、公共开放架空空间、公共服务及配套设施以及地下空间开发新增的建筑面积需由全体业主共有，不需要补缴土地价款，可按规定直接申请变更登记；因原有住宅按套扩面的，可在办理不动产权证前，或在房屋上市交易时，按申请受理时点的市场评估价补缴土地价款(未补缴的登记时在产权证及登记簿中注明增加的面积保留划拨用地性质)”，区分“公共部分”与“个人扩面部分”，差异化规定价款补缴规则。

（五）自主更新实施主体：明确“业主主导+专业协助”的主体框架

自主更新实践中常常出现实施主体不统一导致项目受阻问题。业主委员会或自主更新委员会缺乏独立法人资格，专业能力（规划报建、工程管理等）不足，风险承担能力弱，易因成本超支、工程事故等导致项目失败；如果政府主导，则容易导致““业主过度依赖”，违背自主更新初衷。

立法及实操建议：立法应明确“业主为核心，专业主体协助”的实施模式。参考厦门、浙江做法（厦门市规定“经区政府批准，房屋所有权人依法作为自主更新改造的实施主体，可以成立自主更新委员会、委托业主委员会或具备相应资质的法人，负责组织房屋所有权人协商和项目申请等工作”；浙江省规定“业主自主更新意愿集中的住宅小区，可以根据《民法典》的有关规定，成立业主自主更新委员会或授权业主委员会作为住宅小区自主更新工作的组织实施主体”）。可借鉴浙工新村“居民自主更新委员会+政府委托实施”模式、杭州拱墅区“街道组织+国企执行”模式，既保障业主决策权，又通过政府/国企的专业能力规避风险。

（作者系泰和泰（深圳）律师事务所高级顾问，泰和泰律师事务所全国“不动产及城市运营法律中心”总负责人）

（此文刊于中国房地产报10月20日11版 责任编辑 苏志勇）

值班编委：马琳

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审读：戴士潮

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