破解存量收储难题 这些典型经验可供借鉴丨智库

从政策落地情况看，存量商品房和存量闲置土地收储仍面临诸多难点。 CFP/供图

城市与区域治理研究院 苏志勇/文

存量商品房和存量闲置土地收储，是实现房地产市场止跌回稳的重要手段，也是房地产供给端政策执行中最难啃的“硬骨头”。

2024年5月17日，中央首次提出收购存量商品房用作保障房，酌情以回收、收购等方式妥善处置已出让的闲置存量土地。自此，相关部委出台一系列配套政策，各地围绕存量收储开展广泛试点。尽管存量收储工作面临资金来源、定价机制、资源错配、制度障碍等诸多难点和堵点，但一些地方通过不断探索实践，逐渐积累起一大批典型经验和成功案例，这些经验和案例将为存量商品房和存量闲置土地收储工作全面展开提供有益的借鉴。

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存量商品房收储

典型案例解析

本轮存量商品房收储工作自2023年启动。2023年1月，央行创设租赁住房贷款支持计划，安排在重庆、天津、济南、青岛、郑州、长春、成都、福州等8个城市开展试点，支持批量收购存量住房用于扩大租赁住房供给，额度为1000亿元。2024年5月17日，央行设立3000亿元保障性住房再贷款，用于收购企业已建成未售出的商品房。2024年10月12日，财政部明确提出，允许专项债券收购存量房，并完善相关税收政策。

从政策落地情况看，存量商品房收储工作面临诸多难点。一是收储资金来源受限，资金存在较大缺口；二是供需错配，存量商品房库存主要集中在三四线城市，而保障房需求则集中在一二线城市，且收储细则要求与需求之间也存在一定程度的错配；三是收储价格难协调，收储价格往往大幅低于同地段商品房价格，房企参与意愿不足；四是缺乏市场化运作和责任匹配机制，参与主体对项目的合规性和盈利性要求高，运营成本与收益不匹配。尽管收储工作面临重重阻碍，但是各地方政府在探索实践中不断寻求破解之道，越来越多的成功案例脱颖而出。

在破解资金难题方面，探索出了专项债、住房租赁贷款、公积金收益、住房租赁基金等多种融资模式。

例如，浙江省在收购存量商品房转化为保障房过程中，积极探索并构建了多元化、多层次的融资体系。通过专项债券、银行贷款等多种渠道的组合，为存量商品房收储提供可持续的资金保障。2025年浙江发行3只专项债，融资16.53亿元，支持湖州、温州、嘉兴等地8个项目，重点用于收购符合条件的库存商品房，并将其改造为保障性住房。此举为全国提供了“通过专项债定向去库存”的新思路。2025年5月，浙商银行杭州分行向杭州安居集团发放3700万元住房租赁团体购房贷款，用于收购万科项目的75套存量商品房作为保障房。

长沙公积金中心利用住房公积金增值收益，以“购建结合、以购为主”的思路筹集公租房房源，针对长沙市城区范围内价格合理、区位较好、手续齐全、配套设施完善的存量商业公寓和普通住房，收购后改造为公租房使用。收购存量商品房用作保障房。收购长房东旭花园、长房云尚悦府等项目的1123套公寓，总预算约4.34亿元。房源位于城市核心区域，单套面积32.5~56.87平方米，满足“拎包入住”条件。

作为租赁住房贷款支持计划的首批试点城市，重庆住房租赁需求较大。重庆嘉寓房屋租赁公司、重庆建渝住房租赁基金共同收购7个项目，共计4207套房源。这些房源集中分布在轨道交通站点和商业商务区、产业园区、校区、院（医院）区等 “一点四区” 人口聚集区域，以70平方米以下小户型为主。收购价格依据重庆给出的计算公式，即测算基础价和市场价的加权平均值确定。总预算资金部分来自租赁住房贷款支持计划，部分来自住房租赁基金自有资金等。收购后，对房源进行标准化装修改造，提升居住品质。

在破解供需错配方面，一些城市通过变更土地性质或项目用途等方式，盘活存量资产，拓宽房源用途，满足市场需求。例如武汉第六医院通过收购盘龙城天纵城企业中心一栋31层商办物业，改建为三甲医院，总投资10亿元。该项目成功地将闲置商办资源转化为急需的公共医疗资源，不仅盘活了低效商办资产，减轻了企业经营压力，而且填补了区域医疗资源缺口，实现了去库存与补短板的联动。

另一个案例同样来自武汉。湖北大学阳逻校区年初获批整体购置武汉城建·水岸项目中的5号楼、6号楼，共计352套存量商品房用作学生宿舍，总建筑面积3.7万平方米。。该项目将新增住宿床位2800个，总投资1.98亿元，资金来源为争取中央预算内投资及学校自筹。这一操作不仅缓解了高校宿舍供需矛盾，而且通过政府介入盘活了区域闲置商品房房源。

各地在存量商品房收储方面的实践表明，坚持市场化、法治化原则，以需求为导向，创新资金运用和收购模式，精准规划选址，并加强各部门协同，是成功推进这项工作的关键。这些经验为其他地区提供了有益的借鉴，未来有望在更多城市推广和优化，从而更好地实现“去库存、补短板、促保障”的多重目标。

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存量闲置土地收储

典型经验

存量闲置土地收储是房地产供给端政策的重要发力点，专项债则是存量闲置土地收储的核心利器。据统计，截至2025年8月末，各地公示使用专项债收回收购的存量闲置土地数量已达4574宗，拟收储用地面积超2.3亿平方米，拟使用专项债收储土地总金额超6100亿元。

在专项债发行和使用方面，截至2025年9月23日，湖南省已成功发行用于收储土地的专项债金额达94.2亿元，涉及53个地块、3347.76亩土地。截至2025年8月18日，广东省已发行专项债377亿元，居全国首位，主要用于收储存量闲置土地。2025年福建省发行了149.64亿元的土地储备专项债券，用于回收闲置土地项目，推动土地资源的高效利用。

有了专项债的支持，各地在存量闲置土地收购和盘活方面也探索出了多种模式和有效路径，包括整体收购与分割出让模式、股权合作与作价入股模式，腾笼换鸟与零地招商模式、专项债收储与统筹开发模式、跨权属组合模式、司法拍卖与政府收储模式、功能转型与创新利用模式等。

例如，湖北孝感市孝南区，由政府整体收购闲置地块，根据招商需求重新规划分割后定向出让，盘活81.82亩闲置工业用地，吸引5亿元固定资产投资，形成产业链；广西梧州积极探索“回收-供应”并行的方式处置闲置土地，针对万达广场两宗地块因后续建设资金不足所导致的动工难、转让难困境，梧州市采取整体收购与分割出让模式，梧州市自然资源局挂账收储收回3号地块剩余未开发土地，将土地出让价款返还原土地使用权人，有效化解了地块闲置风险。

部分城市通过调整地块规划，使其更符合当前市场需求，从而提升土地价值并吸引开发商参与。例如，深圳市宝安区新安街道A002-0108地块原规划为商业用地及二类居住用地，后调整为纯住宅用地，容积率从5.7降至3.4，住宅占比提升至86.2%，最终以86.40亿元成交，溢价率达34.81%。广州市黄埔区和深井社区的地块通过新增产业用地、完善区域配套、新增商住混合地块等方式进行规划调整，以适应市场需求。

在破解定价机制方面，一些地方在土地收储过程中注重科学定价和透明化流程，以确保公平公正。例如郑州市，土地储备中心委托经备案的土地估价机构对拟收回地块进行市场价格评估，基础价格相较企业土地成本就低确定。市、县处置存量闲置土地协调推进机制，根据市场形势、合同履约情况等集体决策确定基础价格下调幅度。四川南充市顺庆区，通过综合考虑企业意愿、市场需求、地块条件等因素，确定拟收回收购意向地块和时序安排，分批纳入土地储备计划。收储价格由土地估价机构评估后，经协商一致并公示无异议后报政府批准。

通过各地试点探索，逐步形成了闲置土地收储的典型经验和启示。一是规划引领与精准匹配是实现收储的前提。成功的收储与盘活案例都是建立在科学规划和精准匹配需求的基础上。二是政策支持与机制创新是实现收储的关键。自然资源部明确可运用地方政府专项债券资金收回存量闲置土地，为收储工作提供了重要的资金保障 。各地探索出的多样化处置方式为收储提供了有效路径。三是市场主导与政府引导相结合是实现收储的重要手段。不仅要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时也要发挥好政府的引导作用。例如湖北孝感孝南区“国有+集体”组合供应、湖北鄂州临空经济区“经济补偿+异地安置+政策扶持”组合方案，以及政府搭建平台促进兼并重组，都是政府积极引导的体现。四是利益平衡与权益保障是实现成功收储的基础。妥善处理原土地使用权人、政府、新投资方等多方利益至关重要。

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存量收储还有很大

发力空间

目前，房地产市场实现止跌回稳已经到了冲刺阶段，需求端政策空间基本放开，市场效果相对有限。在此背景下，供给端政策，特别是存量商品房和存量闲置土地收储，成为实现目标的关键。虽然一年多来各地在实践中积累了一些经验，也推出了一些成功案例，但是仍有很多现实难题需要破解，政策上还有很大发力空间。

首先，需要建立差异化的收储定价体系。构建差异化收储定价机制是化解存量商品房及闲置土地处置困局的核心突破口。其关键在于基于城市能级、区域特征及资产类别的供需结构、区位优势与发展潜力等维度，建立分层次、差异化的价格评估标准，以优化资源配置效率并提升政策适配性。

推进差异化收储定价体系需构建系统化实施方案。一是建立动态价值评估模型，整合土地市场成交数据、房地产价格指数、人口迁移趋势等关键变量，增强定价机制的市场敏感性与前瞻性。二是引入第三方专业评估机构参与定价决策，通过独立、透明的评估流程降低行政干预风险。三是设立价格浮动调节机制，允许在合理区间内根据市场供需动态调整，提升政策灵活性。广东在专项债闲置土地收储中采用的弹性定价策略——综合参考土地出让起始价与实际开发潜力，为其他地区提供了有益范本。

其次，需要完善“债贷组合”融资模式。各地积极探索存量商品房与闲置土地收储的创新模式，其中“债贷组合”作为复合型融资工具，在土地储备及商品房收购领域得到广泛应用。该模式通过专项债券与银行贷款的协同运作，以低成本债券资金撬动信贷资源，实现资金高效配置与项目加速推进。但是目前“债贷组合”模式面临地方财政差异导致的融资不均衡、项目收益测算复杂等挑战，需通过政策设计与执行机制的系统性优化，提升“债贷组合”资金使用的精准性与项目推进效率。因此，针对实践难题，各地正尝试建立省级统筹机制以提升专项债使用效能。

第三，需要构建土地-住房联动数据库。近年来，在房地产调控政策持续深化的背景下，各地在商品房去库存及闲置土地盘活方面取得阶段性成效。地方政府通过设立专项基金、引入社会资本等创新举措，逐步构建多元化收储体系。在土地资源优化配置方面，多地通过政企协同机制，推动闲置土地重新进入市场流通。这些实践不仅提升了资源利用效率，也为行业长期健康发展探索了新路径。但是，实践层面仍存在若干亟待突破的瓶颈问题。例如跨部门数据壁垒导致的信息不对称，制约了收储决策的精准性；历史数据标准化程度不足，区域间统计口径差异显著，增加了数据整合难度；多方利益协调机制尚不完善，涉及地方政府、开发商、金融机构等主体的博弈，推高了制度执行成本。针对这些痛点，部分先行城市已着手建立统一数据标准，并探索区块链技术在数据存证中的应用，以提升信息透明度。未来需通过制度创新与技术创新双轮驱动，实现土地与住房资源的优化配置。

第四，需进一步加大收储资金支持力度。今年7月10日，国家发改委城市和小城镇改革发展中心曾提出，后续“允许人口流入城市利用超长期特别国债、地方政府专项债等资金，加大闲置存量土地回收和存量商品房收购力度，持续扩大农业专业人口保障性住房供给”。这一政策如能得到落实，超长期特别国债在存量收储方面将发挥重要作用，但首先要解决中央与地方的事权归属问题。例如，在土地收储方面，中央负责债券发放和分配使用，地方负责地块选择、定价、债权债务处理；在现房收储方面，地方需制定房源标准及后续保障房分配方案。此外，在财政资金、专项债和专项借款等方面，仍有一定的政策发力空间。

（此文刊于中国房地产报9月29日11版 责任编辑 苏志勇）

值班编委：樊永锋

流程编辑：温红妹

审读：戴士潮

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