城市更新的模式与路径探索实践丨智库

城市与区域治理研究院 苏志勇/文

近年来，我国城市更新试点工作在政策支持、项目实施、资金保障、机制创新等方面取得了显著进展。2024年全国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元。通过试点项目的探索，城市更新逐步从单一的物理改造转向综合性的城市功能提升和文化保护。在政策体系构建方面，初步形成了“立法保障+配套制度+技术标准”的三级治理体系；在模式和路径探索方面，各地创新形成政府引导、市场运作、公众参与的多元实施模式。这些实践经验，为我国城市更新行动的持续推进提供了重要支撑。

一、政策体系的探索与创新

城市更新政策体系框架是由立法保障、配套制度及技术标准构成的系统性治理架构，对推动城市高质量发展具有重要战略价值。立法保障和制度建设方面，截至目前，已经有包括辽宁、北京、上海、深圳、石家庄、苏州等1个省9个市出台了城市更新条例；92个城市出台了相关管理办法，150个城市印发了城市更新指导性文件。多数试点城市已将城市更新纳入国土空间总体规划，明确“严控增量、优化存量、激活流量”的集约发展目标；310多个城市已完成专项规划编制，普遍建立了“总体规划-单元策划-项目实施”三级管理体系。

例如深圳早在2009年就出台了《深圳市城市更新办法》，2020年又颁布了《深圳经济特区城市更新条例》，成为首个将城市更新上升到立法层面的城市。北京市首创“1+N+X”政策体系，以《北京市城市更新条例》为核心，配套差异化管控措施，并建立了城市更新项目动态管理系统。郑州市出台的《城市更新项目规划管理和实施细则（试行）》，其18项条款系统规范了规划制定、实施管理等环节，重点强化专项规划与详细规划的衔接传导，明确历史文化保护、混合用地等专项要求。

城市体检评估技术作为系统性诊断城市发展问题的科学方法论，通过多维数据采集与深度分析，可精准识别城市空间功能缺失、基础设施老化及公共服务供给不足等典型"城市病"。住房城乡建设部相关负责人透露，将构建城市体检与城市更新协同推进机制，标志着该技术已正式纳入国家治理体系政策工具箱。该技术体系的应用不仅有助于精准定位城市发展痛点，更能为城市更新提供数据支撑，推动治理模式从被动响应向主动预防转型。

在政策体系构建过程中，各地不仅注重顶层设计和专项规划的科学性，还通过用地政策、财政金融支持、公众参与机制等多方面的创新，推动城市更新的可持续发展。例如，深圳在城市更新中首创“肥瘦搭配”等统筹改造模式，实施存量用地复合利用、土地用途变更机制优化等创新性土地政策。地方政府还通过设立专项资金、发行专项债及完善税费减免政策，构建多元化投融资支持体系。北京出台了《北京市建设用地功能混合使用指导意见（试行）》，支持建筑用途转换，推动传统商业升级。青岛、深圳等地还探索了带方案出让、协议出让、弹性年期等灵活供地方式。

各地在制度创新和更新路径上因城施策，呈现出明显的差异化特征。例如深圳重点建立容积率奖励与产业导入联动机制，强化计划管控，审慎新增更新单元，同时优化用地管理及税收优惠政策以加速项目落地。重庆则立足山城地形特点，创新立体更新模式，如江北区塔坪片区改造项目通过“街区物业”模式与智慧化治理手段，实现老旧小区功能与环境双提升。两地虽路径各异，但均通过政策创新有效破解城市更新核心难题：深圳侧重产业与空间协同，重庆则聚焦地形约束下的空间高效利用。

二、城市更新模式探索实践

近年来，城市更新试点城市结合绿色低碳、产业融合、科技创新等多维度实践，逐步探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续更新模式，积累了可供推广的经验。以下结合四个重点案例加以解析。

第一，政府引导+市场运作模式（以深圳大冲村项目为例）。深圳大冲村改造作为全国首个城市更新立法试点项目，其成功实践为探索政府与市场协同机制提供了重要参考样本。该项目依据《深圳市城市更新办法》确立的制度框架，通过立法形式明晰了政府引导与市场运作的权责边界，实现了从传统拆迁模式向市场化更新模式的制度创新。大冲村案例中，政府通过容积率奖励等政策工具激发市场主体活力，同时构建原村民物业置换、货币补偿等多元安置方案。

该模式的核心运行机制体现在政府与市场职能的精准分工。政府通过规划管控划定更新单元范围，制定容积率上限等刚性指标，并配套建设学校、医院等公共设施；市场主体则负责资金筹措、开发建设及后期运营管理。特别是项目设立的资金监管账户机制有效防范了开发风险。

大冲村经验提炼出三大制度创新要素：一是政策工具箱的灵活运用，二是全过程风险防控体系，三是多元主体利益平衡机制。容积率奖励政策直接提升项目经济可行性；资金监管账户制度保障了改造资金的封闭运行；原村民安置权益保障方案则通过物业置换、股权分配等方式，实现了多方利益共赢。这些经验在其他更新项目中得以推广，收到了很好的实施效果。

第二，居民共治+长效管理机制（以重庆红育坡片区改造为例）。红育坡片区创新构建了以街道办为主导的“居民议事会”治理体系，打造全过程民主协商的基层治理范式。该片区通过制度化召开月度居民议事会，将老旧小区改造涉及的规划编制、资金配置、施工设计等核心决策权下放至居民集体议事平台。该协商机制有效破解了居民诉求碎片化、利益多元化的治理困境。

片区建立“更新前征询-更新中监督-更新后维护”的全周期管理闭环，形成可持续的协同治理机制。更新前阶段，通过三轮方案公示-意见收集-修改反馈的循环机制，确保居民知晓率实现全覆盖。施工期间由居民民主推选监督员组建质量巡查专班。最具突破性的是实施物业费返还激励政策，将改造后节约的运维成本按30%比例返还居民。这种物质激励与责任共担相结合的模式，显著增强了居民参与公共事务的积极性。

第三，文化保护导向型更新（以北京南锣鼓巷更新改造为例）。南锣鼓巷作为北京历史文化街区的典型代表，其更新实践折射出我国城镇化进程从规模扩张向质量提升的战略转型。南锣鼓巷采用的“微更新”模式，既延续了北京城市更新“文脉传承”的理念，又契合减量发展背景下精细化改造要求，通过保留胡同肌理实现历史保护与现代功能的有机统一。在实施过程中，南锣鼓巷创新建立了分级分类的保护更新体系。传统风貌保护区严格遵循相关技术标准，对历史建筑实施原材料、原工艺修复；现代商业发展区借鉴深圳“政府引导+市场运作”模式，通过容积率奖励等政策吸引社会资本。南锣鼓巷通过产权整合创新，采用租赁置换模式完成87%院落腾退，大大节约了拆迁和征收成本。业态管控方面引入非遗工坊准入机制，形成琉璃制作、京绣等12个特色工坊集群。社区文化营造通过节庆活动带动周边商户营收增长。

第四，产业升级驱动型更新（以上海杨浦滨江项目为例）。杨浦滨江的转型堪称上海城市更新的标杆案例，其从传统工业区向“国际级滨水活力带”的蜕变展现了产业迭代的典型范式。该区域曾为上海核心工业集群，伴随城市功能优化与产业升级需求，通过工业遗存保护性开发与功能重构，实现了历史文脉与现代发展的有机融合。改造过程中注重工业文化传承，如将原棉纺厂工业建筑改造为滨江公共空间地标节点，同步导入文化创意、数字科技等新兴产业，不仅重塑了区域形象，更带动周边土地溢价，成为城市存量空间价值激活的示范样本。

杨浦滨江的成功关键在于构建了完整的产业更新闭环。首阶段对不符合新定位的工业设施进行拆除改造，释放约30万平方米优质空间，重点引入科技创新企业，配套建设2000余套人才公寓及商业教育设施，形成15分钟品质生活圈。这种全链条更新模式有效解决了产业导入与人才留存的协同问题，区域创新能级显著提升。

三、城市更新投融资机制创新

城市更新项目通常涉及大量资金投入，且周期较长，不仅需要政府财政资金投入，更需要社会资本的共同参与，因此，建立城市更新的投融资机制至关重要。在城市更新试点过程中，从中央财政支持到地方融资创新，逐步建立起多元化投融资机制。

首先是专项债和城市更新基金协同发力。专项债是地方政府为特定项目发行的债券品种，其资金使用主要投向基础设施与公共服务领域。近年来逐步扩围，在老旧小区和城中村改造、历史文化街区保护方面发挥了重要作用。数据显示，截至2024年末，全国已有12个省份累计发行近1000亿元专项债用于城市更新改造。财政部相关人士表示，后续将进一步拓宽地方政府专项债使用范围及资本金适用领域，强化对城市更新项目的政策支持。

城市更新基金则是针对城市更新领域的长期资本工具，通过整合政府资金与社会资本，为周期长、资金密集型的城市更新项目提供持续支持。目前全国城市更新基金已形成规模化发展态势，在区域覆盖、运行模式和政策创新等方面取得了显著进展。全国已有28个城市设立城市更新基金，总规模达4550亿元。其中西安、上海、东莞等城市通过母子基金架构形成资金放大效应，为城市更新引来“源头活水”。

在专项债与城市更新基金协同运作方面，各地已形成可推广的成熟经验。通过“收益平衡”的项目组合模式，将盈利性项目与公益性项目统筹实施，有效兼顾经济效益与社会价值。中央财政通过预算内投资与超长期特别国债支持符合条件的项目，地方政府在风险可控前提下发行专项债，并引导社会资本参与。这种政府引导、市场主导的运作模式，既保障资金安全，又提升运营效能，为城市更新提供了可持续的融资路径。

其次是REITs助力存量资产盘活。房地产投资信托基金（REITs）作为创新型金融工具，通过“资产证券化+专业化运营”机制，成为城市更新的关键金融引擎。其核心价值在于打通了“投资-建设-运营-推出”的闭环，推动存量资产向优质资产升级。近年来，REITs试点范围扩展至城市更新领域，覆盖保障房、产业园区、历史街区等10类资产。北京、上海等地对城市更新REITs实施所得税“三免三减半”，资产划转环节增值税即征即退。深圳探索“REITs+土地出让金抵扣”政策，允许企业将REITs收益的20%抵扣后续土地购置成本。

REITs实践方面，REITs在盘活存量资产、优化收益结构、推动产业升级中发挥了重要作用。例如，北京金隅智造工场将原天坛家具厂改造为产业园，通过REITs发行回收资金400多亿元，形成“改造-运营-退出-再投资”的闭环。深圳元芬新村项目采用“微更新+REITs”模式，将老旧小区改造为保障房，租金收益率提升至4.8%，并通过停车位、社区商业等配套运营实现现金流平衡。苏州工业园通过REITs引入智能制造企业，租金溢价率达30%，并配套人才公寓、科创基金等增值服务，形成“空间载体+产业生态”双轮驱动。深圳人才安居集团在保障性租赁住房REITs发行中构建了标准化操作范式，其资产筛选与流程设计具备行业标杆意义。

第三是政策性银行专项借款。政策性银行专项借款作为开发性金融机构针对城市更新提供的低成本、长周期信贷产品，已成为推动我国城市转型的重要金融工具。截至目前，国家开发银行、农业发展银行累计发行专项借款1.1万亿元，覆盖全国300多个城市更新项目，成为破解城市更新融资难题的重要一环。专项借款主要聚焦城中村和老旧小区改造、历史街区保护等公益性项目，通过抵押补充贷款（PSL）等工具筹集。

在具体应用方面，例如广州罗冲围片区，获得国家开发银行首笔1亿元专项借款，用于14公顷城中村改造，规划新建安置房6.4万平方米，保障房11万平方米，带动片区人口结构优化和产业升级。农业发展银行投放24亿元借款用于郑州航空港区改造，支持征收补偿和安置房建设，同步配建学校、医院等公共服务设施。国家开发银行累计向江西萍乡市发放13.2亿元贷款，支持330栋住宅楼改造。北京清华南口实验室获得国家开发银行授信102亿元，将老旧厂房改造为人工智能研发基地，引入科技企业，年产值超50亿元。

2025年中央财政针对城市更新补助政策实现重大突破，计划补助超过200亿元支持20个城市的更新工作，补助范围从传统基建领域延伸至机制建设层面，形成东部城市8亿元、中部城市10亿元、西部城市及直辖市12亿的差异化支持体系。政策创新性地采用竞争性选拔机制，优先支持超大特大城市及重点流域城市，要求试点城市制定三年实施方案并整合央地资金，强化经验可复制性。未来，随着政策性金融工具的落地和多元化投融资机制的完善，城市更新有望进一步提速并实现可持续发展。

（此文刊于中国房地产报6月16日11版 责任编辑 何可信）

值班编委：马琳

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审读：戴士潮

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