城市更新“时间表”明确 再造城市与经济新活力

2025年6月5日，南京市城市更新项目“南湖记忆”三期进入收尾阶段，上世纪80年代摩登怀旧风情呈现。 CFP/供图

编者按

2025年，一个新的历史起点。中共中央办公厅、国务院办公厅第一次专门发文，肯定城市更新地位及其稳增长、扩内需、惠民生的综合价值！在国际贸易和全球化进程遭遇严峻挑战，在房地产稳定发展及其供给侧改革处于关键时期，城市更新将带来新的机遇，开启全新的经济发展！

6月底，中国房地产报主办的“2025中国城市更新创新发展高峰论坛”将启幕，这场汇聚政策制定者、行业领袖、专家学者的思想盛会和实操办法，将为破解城市更新路上的难题、抓住城市更新发展机遇提供新思维、新办法、新实践。

中房报记者 向军丨北京报道

政策取向，历来是基于当前形势的判断，以及对于未来的布局。

“实施城市更新行动，是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措。”今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》。这是首个中办、国办层面发布的专门针对城市更新的系统性政策文件，层级创历史新高，凸显了当前城市更新在国家稳增长、扩内需、惠民生方面的重要作用。

意见要求，城市更新工作要做到“6个坚持”：

坚持以人民为中心，全面践行人民城市理念，建设好房子、好小区、好社区、好城区。

坚持系统观念，尊重城市发展规律，树立全周期管理意识，不断增强城市的系统性、整体性、协调性。

坚持规划引领，发挥发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划实施支撑作用。

坚持统筹发展和安全，防范应对城市运行中的风险挑战，全面提高城市韧性。

坚持保护第一、应保尽保、以用促保，在城市更新全过程、各环节加强城市文化遗产保护。

坚持实事求是、因地制宜，尽力而为、量力而行，不搞劳民伤财的“面子工程”、“形象工程”。

“意见”还对城市更新定下了“时间表”。就是到2030年：城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，城市成为人民群众高品质生活的空间。

“实施城市更新行动，需要强有力的政策支撑保障。住房城乡建设部将会同相关部门，建立政策协同机制，落实各项支持政策，健全多元化投融资方式，引导经营主体参与，建立起政府引导、市场运作、公共参与的城市更新可持续模式，切实把每一件民生实事办实、办好。”5月20日上午，住房城乡建设部副部长秦海翔在国务院新闻办召开的新闻发布会上表示。

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当前形势

当前，楼市、股市、外贸乃至经济上，我们都遭受多重压力，虽然这是发展中的问题、转型中的阵痛和国际贸易滥用保护主义，但是经过努力，完全可以克服。而积极扩大内需特别是通过城市更新等手段激发内需潜力，增强我国经济韧性和自主性，摆上了关键位置。

现在，经济面临的情况：一是外部环境更趋复杂严峻。世界经济不稳定性增强，国际政治不确定性增大，全球贸易保护加剧，我国稳外贸、稳楼市、稳股市压力加大。二是内需不振。居民消费能力和消费意愿不强，稳投资难度加大，民间投资活力有待进一步激发。三是一些企业经营困难，面临销售疲软、效益下滑、市场预期走弱等情况。四是一些领域风险隐患较多。有的地方化债难度较大，有的基层财政困难，有的企业出现裁员降薪，高校毕业生等青年群体就业压力上升，城镇居民收入增速放缓。

楼市方面，面临的情况是：必须用力加力持续巩固房地产市场稳定态势。

这就需要发挥城市更新成为有效拉动经济增长的新引擎作用。随着意见的落地实施，这场关乎我国超9亿城镇人口生活质量的空间变革，将不仅可以为经济高质量发展开辟更广阔的内需空间，还会有助于重塑城市的物理形态让城市和居住环境更美好。

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实践成效

其实，城市更新的成效已经逐步显露。据住房城乡建设部最新消息，2024年我国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元。

其中，有410多个城市成立城市更新工作领导小组。21个城市设立城市更新局，常态化推进专职管理。12个省建立省级督导机制，7个省将城市更新纳入省级政府绩效考核。

目前，一些城市更新项目已取得显著成效。以重庆市红育坡片区的老旧小区改造项目为例，该项目于2020年启动，历时两年，共完成88栋楼的改造，惠及3476户居民，改造总建筑面积达12.6万平方米，总投资9800万元，并于2022年7月顺利完工。

改造后的红育坡片区焕然一新，居民的生活品质显著提升。项目由国有企业与社会资本联合实施，通过整合社区闲置资源，充分挖掘停车场、农贸市场、广告位等多种盈利点，实现了可持续运营。同时，项目收益用于偿还银行贷款，成功探索出一条“造血式”发展的创新路径。

除此之外，历史文化保护类的城市更新案例同样具有重要意义。以南京小西湖片区的保护更新项目为例。项目通过将原本封闭的院落改造为开放的交流空间，为曾经衰败的街巷注入了新的活力。

在南京小西湖片区的更新过程中，不仅保留了367户原住居民，维护了历史街区的生活延续性，还释放了公共建筑空间，显著改善了居民的生活环境和居住条件。更重要的是，这一项目探索并践行了“见人、见物、见生活”的老城有机再生模式，成功实现了历史文化保护与现代生活需求的平衡。

在河北石家庄活化利用河钢集团石钢公司旧厂区遗址，突出音乐演出特色，打造以重金属工业风为主题的摇滚聚集地，吸引众多乐迷和游客。江苏苏州则坚持“轻扰动、微更新，步行化、以人为先”，通过清理空间、挖掘文化资源、鼓励多元参与等措施，让十全街“移步换景”，成为热门景点。

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携手破局

尽管当前城市更新在多个领域已取得显著成效，但部分专家指出，城市更新工作仍面临诸多难点和瓶颈，亟须在2025年突破。

城市更新最大的难点，一是资金，二是用地。可以说，在城市更新实践中，用地政策和金融政策是最为关键和重要的两类政策。因此中办、国办在“意见”中，提出的用地政策和金融政策具有重要意义。

在用地方面，首先，强化用地保障。其次，创新存量用地利用机制。意见允许土地混合开发与用途合理转换，建立“正面清单+负面清单+过渡期”的弹性管控框架，提出多策盘活存量低效用地等政策。最后，健全权益流转制度。“意见”提出在保障公共利益前提下扩大国有土地土地使用权人自主更新权限，允许转让、入股、联营等方式盘活低效用地，同步优化地价计收规则、推进建设用地立体分层确权、完善不动产登记制度，形成“规划约束—利益平衡—产权明晰”的可持续更新路径。

金融支撑方面，搭建了多层次支持体系。中国人民大学国家发展与战略研究院城市更新研究中心主任秦虹分析表示，第一，“意见”提出“加大中央预算内投资等支持力度，通过超长期特别国债对符合条件的项目给予支持”，这可以精准地引导资源流向城市更新的关键领域。

第二，“意见”提出“地方政府要加大财政投入，推进相关资金整合和统筹使用”，这是城市更新顺利推进的重要支撑。地方政府凭借对本地实际的深入了解，能够精准识别城市发展短板与需求，有效整合各部门分散资金，显著提升资金使用效率。

第三，“意见”提出“落实城市更新相关税费减免政策”，可长期拉动城市更新项目估值的提升。

第四，“意见”提出“鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下积极参与城市更新，强化信贷支持”，意在鼓励银行开发城市更新专项金融产品。

第五，“意见”提出“完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等”，有助于推动城市更新的可持续性。

为加速城市更新，钱也在陆续到位。

6月4日，财政部公示了2025年度中央财政支持实施城市更新行动评选结果，北京等20个城市入选。

在此之前，财政部、住房城乡建设部组织开展了2025年度中央财政支持实施城市更新行动评选，拟支持的20个城市为：北京、天津、唐山、包头、大连、哈尔滨、苏州、温州、芜湖、厦门、济南、郑州、宜昌、长沙、广州、海口、宜宾、兰州、西宁、乌鲁木齐。

今年，中央财政继续支持实施城市更新行动，探索建立可持续的城市更新机制，推动补齐城市基础设施的短板弱项，加强消费型基础设施建设，促进城市基础设施建设由“有没有”向“好不好”转变。中央财政按区域对实施城市更新行动城市给予定额补助。

地方政府也在积极“开源”。目前，12个省已设立专项资金，通过奖补或贷款贴息等方式提供支持，并发行近1000亿元专项债券。28个城市还设立了城市更新基金，总资金规模已达4550亿元。

住房城乡建设部政策研究中心战略研究处处长、副研究员王彬武说，近两年全国城市更新八大类任务，每年投资项目数量稳定在6万个左右，完成投资额2.5万亿元以上。

分类来看，好房子方面，主要是大力建设安全、舒适、绿色、智慧的好房子，同时加强既有建筑改造利用，将老房子、旧房子改造成好房子。稳妥推进危险住房改造，加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋的改造利用，推动建筑功能转换和混合利用。近年来，住房城乡建设部着力从立标准、强科技、抓项目3个方面推进好房子建设，取得积极成效。根据第一次全国自然灾害综合风险普查数据，全国城镇房屋（含住宅和学校、医院、商场、写字楼、厂房等建筑）4738.8万栋、662亿平方米，据测算，每年约有万亿元以上的投资规模。同时，盘活存量低效之楼宇、商业设施等能够更好吸引社会资本，为城市提供更多创新创业、时尚购物、休闲娱乐等空间。

好小区方面，主要是推进城镇老旧小区整治改造，更新改造老化管线管道，整治小区及周边环境，持续提升老旧小区居住环境、设施条件、服务功能和文化价值。据统计，2019~2024年，全国累计开工改造城镇老旧小区28万个，惠及了居民4800万户、超过了1.2亿人，共改造提升各类老化管线36万公里，增设停车位387万个，建设养老、托育等各类社区服务设施7.8万个，实现每年新增投资约万亿元以上。这一过程中能开拓银发消费、幼儿消费、绿色发展等新消费模式，对金融、材料、工程等领域的拉动效应明显。

好社区方面，主要是建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区，构建城市一刻钟便民生活圈。推进老旧街区功能转换、业态升级、活力提升，盘活利用老旧厂区，积极推进城中村改造。2023年以来，住房城乡建设部会同相关部门在全国106个社区开展完整社区建设试点，因地制宜补齐公共服务设施短板，推动百姓“家门口”的消费型基础设施建设。老旧街区（厂区）更新改造方面，成都玉林东路特色街区、贵阳太平路街区等项目，发挥财政资金引导作用，充分调动国有企业、民营企业、业主、金融机构等积极性，经过改造，沿街店铺招商率、开业率、人流量、客单价、租金水平等明显提升，成为城市网红IP打卡点，释放巨大的促消费稳就业潜能。

好城区方面，主要是完善城市功能，建立多层级、全覆盖的公共服务网络，加强城市基础设施的建设和改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化。以加强城市基础设施的建设和改造为例，作为城市重要的“里子工程”，燃气、供排水、供热等城市地下管网更新改造任务十分繁重，投资需求巨大，据测算，未来5年，我国在这些领域约有4万亿元的投资需求。再如，通过城市历史文化的保护与活化能够实现文化传承与经济效益的双重提升。“北京中轴线——中国理想都城秩序的杰作”的成功申遗，大大促进了北京中轴线文化的推广和城市文化创意产业的发展。吉安永新古城保护更新项目2024年接待游客36万人次，旅游收入达3800万元，古城文创收入超1800万元，为100多人提供了就业岗位。青岛四方路历史文化街区更新改造项目2023年9月改造完成，2024年销售额突破1亿元，带动超700人就业。

无论是谋划落实城市更新的地方政府、参与运作的企业，还是想住得更好让日子更美的居民，这波“福利”实惠多多，可以认真做份攻略，好好规划、好好作为、好好收获。

值班编委：马琳

流程编辑：温红妹

审读：戴士潮

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