对水利行业自然垄断环节和竞争性环节的辨析与思考

对水利行业自然垄断环节和竞争性环节的辨析与思考

Analysis and reflection on natural monopoly and competitiveness of the water conservancy industry

吴浓娣，刘定湘，陈世博

（水利部发展研究中心，100038，北京）

摘要：党的二十届三中全会明确提出推进水利等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革。推进水利行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，是提升行业资源配置效率和促进公平竞争、激发市场活力的关键举措。从水利行业产业链视角，研究明确了自然垄断环节和竞争性环节的判定基准，根据各自特点，从上游、中游、下游三个产业环节明晰了自然垄断环节和竞争性环节的范围，指出：上游产业链总体上呈现竞争性属性，中游总体上倾向于自然垄断，下游总体上为自然垄断和竞争性并存。针对性提出遵循“放开两端、管住中间，库网分开、网输统一”的总体思路推进自然垄断和竞争性环节改革，并对上游、中游、下游产业环节进行了对策展望，以期推进水利行业进一步全面深化改革、更好发挥市场机制作用。

关键词：自然垄断环节；竞争性环节；判定基准；高质量发展；改革

作者简介：吴浓娣，副主任，译审，主要从事水利政策研究工作。

DOI：10.3969/j.issn.1000-1123.2025.10.002

党的十八大以来，党中央高度重视垄断行业改革和健全自然垄断环节监管工作，并取得重要进展。党的二十届三中全会进一步指出，要推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制。为推动水利行业更好地贯彻落实党的二十届三中全会精神，本文从水利行业产业链视角（即上、中、下游产业三个维度），明晰水利行业的自然垄断环节和竞争性环节，以期更加精准、更加高效地加强水利行业自然垄断环节监管，加快竞争性环节的市场化进程，促进社会资本参与水利建设，助推水利高质量发展。

明确水利行业自然垄断环节的判定基准

垄断通常指在市场中某种产品或服务仅由一家或少数几家市场主体供给的市场结构。垄断产生的主要原因是市场存在“进入壁垒”，根据壁垒形成原因的不同，分为自然垄断、行政垄断、技术垄断和资源垄断。自然垄断通常指产业的生产成本随着生产规模扩大而迅速下降，在该市场中一个生产者比多个生产者更具效率；行政垄断是指政府通过授予某个主体在特定市场中开展排他性生产或提供某种产品和服务权利的市场结构，比如授予企业特许经营权；技术垄断指企业通过掌握独特的技术优势垄断产品和服务的生产和销售；资源垄断指企业通过控制某种重要生产资源实现垄断。自然垄断通常发生在水利、电力、电信、能源、公用事业等行业，具有以下特性。

1.经济特性

（1）规模经济

规模经济是指随着生产规模的增加，单位产品的生产成本持续下降。在自然垄断的情况下，单一主体能够通过扩大生产规模来分摊固定成本、降低平均成本，从而具备比多个竞争主体更低的成本优势。比如，大部分城市的公共供水业务都由一家自来水公司单独负责，因为公共供水管网的建设成本非常高，如果由多家供水公司重复建设供水管网，单位供水成本将会升高且造成资源浪费。

（2）范围经济

范围经济是指通过联合生产不同类型的产品，市场主体能够在成本上获得优势，并在多个产品或服务的供应中实现成本节约。在水利行业中，一些水利基础设施同时具备防洪、供水、灌溉等功能，由单一主体进行统一的运营管理，比多个主体分别运营管理成本更低、效率更高，这样的综合性水利工程可视为具有自然垄断特性。

2.成本沉淀性

（1）沉没成本

水利项目通常具有投资规模大、建设周期长等特点，且资产具有很强的专用性。比如水电站、大型水闸等设施一旦建成后很难转作其他用途，如果建设主体退出该领域，这些资产将无法收回或者只能收回很少的价值，沉没成本很高，这使得“新主体”进入该领域面临巨大的成本障碍，从而巩固了“现有主体”在该环节的垄断地位。

（2）运维成本的稳定性

水利设施建成投运后的运行维护成本相对稳定，不会因为产量的小幅变化而产生大幅波动。随着使用年限的增加，这些设施可能还需要不断投入资金进行设备更新、维修养护等，需要相关运营主体具有持续的资金实力和稳定的运营能力，进一步强化了自然垄断的特性。

3.网络特性

（1）网络依赖性

水利系统的输水、配水系统构成了庞大的网络结构，如大型引调水工程、城市供水管网、大型灌区的灌溉网络等。这些输配水网络具有很强的专用性和不可复制性，其他企业或者单位很难再重复建设一套与之竞争的网络系统，这为形成自然垄断奠定了技术基础。

（2）互联互通性

从运行角度看，水网的各个结点和输水线路需要相互连接、协同运行，才能实现水资源的合理调配和高效利用。比如：南水北调工程干线的统一调度、协调运行，有利于发挥国家水网主骨架的整体效能；省市县级水网的统一调度、协调运行，有利于发挥区域水网的综合效益。这种互联互通的技术要求决定了国家水网在运营和管理上必然具有自然垄断的特性。

4.公益性和外

（1）公益性

水利具有典型的公益性和准公益性特性。比如保障居民生活用水、农业灌溉用水、生态环境用水等，关乎国计民生和社会稳定。为了确保这些公益性或者准公益性目标的实现，通常需要由特定的主体进行垄断运营管理，以保证水资源的公平分配和合理利用。

（2）外部性

水利项目建设和运营往往会产生广泛的外部效益或者外部成本，比如，防洪工程可以减少洪水对周边地区造成的灾害损失，生态补水工程可以改善河流生态环境等。这些外部性难以通过市场机制完全内部化，需要政府对相关环节进行统一规划和监管，这在一定程度上也形成了自然垄断。

明确水利行业竞争性环节的判定基准

水利行业竞争性环节是市场竞争机制充分发挥作用的领域，多个市场主体基于各自的技术、资金、服务等优势，通过公平竞争获取资源，推动行业技术进步，促进水利高质量发展。

1.市场竞争的可行性

（1）潜在市场主体多元性

通常是指在某一水利业务领域，有众多市场主体有能力、有意愿参与市场经营。比如在水利基础设施建设施工环节，有大量具备不同资质的建筑施工企业，其在技术、资金、人力等方面具备承接水利施工项目的条件，形成潜在的竞争态势。

（2）进入和退出门槛较低

通常指新的市场主体能够相对容易进入该业务领域开展经营活动；同时当企业经营不善或受其他因素影响时也能够较顺利地退出市场，不会面临过高的沉没成本或受到过多的限制。比如在水利设备维修保养市场，企业购置设备设施成本不高，新市场主体可以根据市场机会随时进入，若经营不佳也可随时退出该市场。

2.产品或服务的可替代性

（1）产品或服务多样化

水利行业中某些环节提供的产品或服务具有多样化特点，能满足不同客户需求，且这些产品或服务可以相互替代。比如在节水领域，既有滴灌、喷灌等不同类型的灌溉设备和服务，又有雨水收集利用、污水处理回用等不同的水资源利用方式，它们在一定程度上都能实现农业灌溉或工业用水等节水目标，存在竞争关系。

（2）产品或服务可互换性

不同市场提供的同类水利产品或服务在功能、质量、价格等方面具有可比性，需求方可以根据自身需求和偏好，在不同供给方之间自由选择。比如，在水利管材供应市场，不同厂家生产的PVC管、PE管等，在规格、性能上基本相似，客户可以根据价格、品牌、售后服务等因素，在多个供应商之间进行选择。

3.价格的市场调节性

（1）价格形成机制市场化

在竞争性环节中，相关产品或服务的价格主要由市场供求关系决定，而不是由政府或单一企业完全控制。当产品或服务市场供大于求时，价格下降；供小于求时，价格上升。比如在水利工程建设的原材料供应市场，水泥、钢材等物资的价格随着市场供需变化而波动，企业可根据市场信号调整发展策略。

（2）定价权相对自由

在市场机制主导下，企业或市场主体在定价过程中具备一定自主权，能够根据供需关系、成本结构、竞争态势等因素灵活调整产品或服务价格，但需受行业监管规则、反垄断政策或公共利益约束，既避免价格垄断或不正当竞争，又通过价格信号引导资源优化配置，从而实现市场竞争活力与市场秩序稳定的动态平衡。对于水利工程供水价格，当前迫切需要按照国家政策要求积极推进市场化改革，但也要兼顾国家利益、社会公共利益以及用水户的经济和心理承受能力。

明晰水利行业自然垄断环节和竞争性环节范围

立足水利行业自身实际，根据自然垄断环节和竞争性环节特点，总体上以库、网作为水利行业上、中、下游产业的划分结点，按上游、中游、下游三个产业环节明晰水利行业自然垄断环节和竞争性环节范围。

1.上游产业环节

水利行业上游产业链是整个行业的基础支撑，主要包含以下几个环节，总体上呈现竞争性属性。

（1）科研与规划设计

此环节汇聚了众多专业设计院所和科研机构，凭借自身的专业技术为水利工程项目开展前期调研、可行性研究、方案设计等工作。比如，在南水北调工程规划阶段，相关单位通过大量实地调研、数据模拟分析，确定了科学合理的调水路线和工程规模。该环节属于竞争性环节，众多主体在市场中凭借自身优势竞争项目，不存在自然垄断现象。

（2）设备及材料供应

这是水利工程建设的物质基础，市场上有大量市场主体生产输水管道、水处理设备、检测仪器、建筑材料等，彼此相互竞争。比如：生产预应力钢筒混凝土管（PCCP）的市场主体，为供（输）水工程提供管材；专业制造污水处理设备的企业，可以提供先进的污水处理工艺和设备。这些市场主体在产品质量、价格、技术创新、售后服务等方面展开竞争，推动行业不断进步，属于竞争性环节。

（3）水文监测与数据服务

水文监测是通过对降水、水位、流量、水质等水文要素进行实时监测，收集大量基础数据，为水利工程的规划、设计、建设和运行管理提供依据，也用于水资源评价、防洪抗旱决策等。虽然部分国家级、省级的水文监测网络由政府主导建设和维护，但在数据处理、分析以及衍生的数据服务方面，有众多企业和机构参与竞争，利用不同的技术和方法提供差异化服务，整体倾向于竞争性。

（4）水资源勘察与评估

专业勘察团队运用地质勘探、水文地质调查等技术手段，确定水资源的储存量、补给来源和可开采量。评估机构再根据勘察结果，对水资源的开发利用价值、环境影响等进行综合评估，为水利项目立项和水资源合理配置提供科学依据。各勘察和评估单位凭借专业技术和经验在市场中承接业务，属于竞争性环节。

（5）水利基础设施建设

在防洪、灌溉、供水、发电等水利基础设施建设环节，存在大量具备不同资质与规模的施工、监理、咨询企业，其在技术、资金、人力等方面有能力承接水利基础设施项目，进入和退出门槛相对较低，新企业可凭自身条件进入，经营不善时也能较顺利退出。产品或服务具有可替代性，不同企业提供的服务在功能、质量等方面具有一定差异性，业主可根据价格、工期、资质等因素自由选择相关主体，该环节也属于竞争性环节。

2.中游产业环节

水利行业中游产业链是连接上游基础支撑与下游终端服务的关键纽带，主要包括水利工程水源取水、输配水和大型水利枢纽运营等，总体上倾向于自然垄断。

（1）水源取水

水源的开发利用需要建设取水工程和设施，前期投入规模大，沉没成本高，对潜在进入者形成了较高的壁垒。同时特定区域的水资源总量有限，对取水口布局和规模有严格限制，若多个主体无序竞争取水，会导致水资源过度开发。因此水利工程水源取水具有较强的自然垄断属性。考虑水源取水和输配水的紧密联系，如果二者由同一主体实施，容易形成“资源垄断”，建议将库、网分开，由不同主体独立运营。

（2）输配水

建设输配水网络不仅需要投入巨额资金，而且建成后由单一主体运营能有效避免重复建设，具有显著的规模经济效应和网络效用。同时，随着供水范围扩大和供水量增加，单位供水成本会不断下降，由一家或少数几家企业进行集中建设和运营能够更有效地利用资源，实现成本最小化。因此，输配水具有典型的自然垄断属性，应坚持“网输统一”，将水网运营所涉及的建设、维护、管理等各项工作与水资源的调配、输送等统一交由一个主体实施，包括国家、区域水网的水资源输送以及原水水库向自来水水厂的水资源输送等。

（3）大型水利枢纽运营

大型水利枢纽关乎国计民生，呈现显著的规模经济效应，属于自然垄断。比如，三峡等大型水利枢纽工程往往承担防洪、供水、发电、灌溉等多种功能，各功能相互关联、相互影响，需统一调度管理，若由多家市场主体竞争运营，易导致调度混乱，不仅难以实现综合效益最大化，更可能影响国家安全。随着供水量、发电量等规模扩大，单一水利枢纽运营主体的成本将持续降低。

3.下游产业环节

水利行业下游产业链聚焦供水终端，涉及水务行业，包括终端供水、废污水处理及再生水利用等，总体上为自然垄断和竞争性并存。

（1）终端供水

该环节直接面向各类用水户，在某一特定区域内，通常只有一家供水企业负责整个区域的供水任务。比如，在大多数城市，居民和企业只能从当地的自来水公司获取日常用水，这是因为重新铺设一套供水管道网络成本极高，且难以实现规模经济效益。但是，这种自然垄断使得供水企业在一定程度上拥有定价权，在服务质量和效率方面缺乏足够的竞争压力，需要强化监管。

（2）废污水处理

该环节主要是对污水或者废水等进行收集、处理，使其达到排放标准或可回用标准。大型污水处理厂及污水收集主干管网具有自然垄断特性，因为需要集中的处理设施和完善的收集系统，投资大、技术要求高；同时，统一规划管理能更好地实现废污水有效处理和资源再利用。但是，在废污水处理技术服务、设备维护等方面，可通过市场化竞争提高效率，属于竞争性环节。

（3）再生水利用

再生水利用依赖较大规模基础设施建设和统一调配运营，需要建立专门管网将再生水输送到用户端，与供水、废污水处理系统紧密关联，强化统一运营与管理可优化资源配置。因此再生水管网建设、运营及输送的自然垄断属性较为明显，但是在再生水利用设备制造、技术研发及制水等方面可引入市场竞争，推动技术进步，属于竞争性环节。

（4）用水权交易

从用水权获取看，用水户在初始水权分配后，若有额外用水需求，需在公开市场与其他需求方竞争购买用水权，需求方会基于自身用水需求与成本考量，在价格、交易时机等方面展开博弈；而在用水权流转后的再交易环节，已获得用水权的主体为追求用水权利用效益最大化，同样会在市场上围绕用水权交易价格、用水时段等进行竞争，充分展现出其竞争性环节属性。

结论与展望

推进水利行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，是提升行业资源配置效率和促进公平竞争、激发市场活力的关键举措，原则上可遵循“放开两端、管住中间，库网分开、网输统一”的总体思路，逐步推进。所谓“放开两端”，即在水利基础设施建设、设备及原材料供应、技术及咨询服务等竞争性环节，引入多元市场主体，打破行业壁垒，形成充分竞争格局；“管住中间”则聚焦水利基础设施网络、供水输配管网等自然垄断环节，强化政府监管与宏观调控，确保服务质量稳定、价格合理可控；“库网分开”强调将水利工程的蓄水功能与输水网络进行分离，明确资产权属与运营责任，提升资源使用效率；“网输统一”要求对输水网络实行统一规划、统一调度、统一运营、统一管理，保障水资源调配的科学性与高效性。具体对上、中、下游产业环节而言：

①在水利行业上游产业环节，市场竞争格局已逐步形成。随着竞争性环节市场化改革的持续推进，亟须构建完善的制度体系，将改革进程纳入法治化、规范化轨道。具体而言，需加快制定统一的市场准入与退出规则，明确企业资质标准与业务范围，避免无序竞争；同时，建立健全招标投标管理制度，杜绝围标串标、暗箱操作等违规行为，保障市场竞争的公平公正。此外，还需进一步完善技术创新激励等配套制度，努力激发企业研发活力，提升行业整体技术水平，推动上游产业在规范有序的市场环境中实现高质量发展。

②水利行业中游产业具有显著的自然垄断属性，水网等基础设施的唯一性和不可替代性，使其成为行业运行的关键枢纽。针对这一特性，必须进一步强化监管，建立多层次、立体化的监管体系。一方面，通过成本监审、价格管制等手段，在推进水价市场化改革的同时，要严格控制中游企业的垄断利润，防止其利用垄断优势抬高服务价格，增加上下游企业的运营成本；另一方面，构建垄断业务与竞争性业务隔离机制，严禁中游企业凭借垄断地位向上下游竞争性环节进行不当延伸，避免形成市场垄断，确保各产业环节公平竞争。

③在水利行业下游产业中，终端供水、废污水处理和再生水利用等部分环节因管网依赖性和规模经济效应，具备自然垄断特性，应推动这些环节实现独立运营，建立独立的成本核算与价格形成机制，加强政府对服务质量、价格水平的动态监管，保障公众基本用水需求与服务质量。而在用水权交易、再生水制备等可竞争环节，则应充分释放市场活力，通过引入多元化市场主体，完善用水权交易规则与市场平台建设，推动再生水制备行业市场化定价和技术创新，借助市场竞争机制优化资源配置，提高水资源利用效率，实现水利行业下游产业的协同高效发展。

Abstract: The Third Plenary Session of the 20th Central Committee of the Communist Party of China clearly proposed to promote market-oriented reform regarding independent operation of natural monopoly and competitiveness of the water conservancy and other industries, which shall be a key measure to improve efficiency of resource allocation, fair competition and stimulate market vitality. Focusing on industrial chain of the water conservancy, the criteria for assessing natural monopoly and competitiveness are examined. Based on their respective characteristics, the scope of natural monopoly and competitiveness are clarified from three industrial links of upstream, midstream, and downstream. The study indicates that generally speaking, the upstream industrial chain presents competitive attributes, while the midstream is featured as natural monopoly, and the downstream coexists with natural monopoly and competition. It is proposed to facilitate reform by “introducing competition to upstrem and downstream industries, stricting regulation of the middle, separating rservoir management from electric network, and integrating network and transmission”. Measures are raised in order to further deepen the reform of the water sector and better play the role of market mechanism.

Keywords: natural monopoly; competitiveness; assessment criteria; high-quality development; reform

本文引用格式：

吴浓娣，刘定湘，陈世博.对水利行业自然垄断环节和竞争性环节的辨析与思考[J].中国水利，2025（10）：8-12.

封面供图水利部长江水利委员会

责编董林玥

校对吕彩霞

审核王慧

监制轩玮

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