推进水生态产品价值实现的原则性问题和关键制度探讨

推进水生态产品价值实现的原则性问题和关键制度探讨

吴浓娣，夏朋，陈琛¹，王挺

（1.水利部发展研究中心，100038，北京；2.浙江省水利发展规划研究中心，310014，杭州）

摘要：水生态产品是生态产品的重要组成和表达形式，基于水生态产品价值实现的研究和实践探索，深刻剖析了推动水生态产品价值实现的重要意义，指出推动水生态产品价值实现是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，是贯彻落实国家重大决策部署的必然要求，是贯彻落实习近平治水重要论述精神的生动实践，是促进形成水利高质量发展内生动力的关键环节，同时分析提出要把保护优先、绿色发展作为水生态产品价值实现的前提，把以人为本、共同富裕作为水生态产品价值实现的目标，把政府主导、市场运作作为水生态产品价值实现的抓手，把系统谋划、稳步推进作为水生态产品价值实现的途径，把守正创新、鼓励探索作为水生态产品价值实现的重点等一系列原则性问题，进而进一步提出了完善水生态产品价值核算、产权、经营开发和收益分配等关键制度建议，着力推动绿水青山转化为金山银山。

关键词：水生态产品价值实现；生态文明；水利高质量发展；关键制度；核算体系；收益分配

作者简介：吴浓娣，副主任，译审，主要从事水利政策研究。

基金项目：水利部水利政策研究项目（102126222260010009021）。

DOI：10.3969/j.issn.1000-1123.2025.08.001

随着中国经济从高速发展转向高质量发展，处理好经济发展与资源环境保护之间的关系显得极为重要。近年来，习近平总书记对生态产品价值实现作出了重要科学论断。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）更明确提出要健全生态产品价值实现机制。国内关于生态产品的研究可以追溯到20世纪80年代，研究最初局限于对生态产品价值实现基本概念的探讨与深化，从理论、政策、生态补偿机制等方面探索生态产品价值实现问题。2012年党的十八大把生态文明建设放在突出地位，对生态产品价值实现的研究进入了新的发展阶段，市场化路径、绿色金融等成为研究的热点问题。

水生态产品是生态产品的重要内容。近年来，水利部在水生态治理方面开展了大量工作，为水生态产品价值实现奠定了基础。2024年9月，水利部、国家发展改革委、中国人民银行联合印发了《关于建立健全生态清洁小流域水土保持生态产品价值实现机制的意见》。2025年1月，水利部办公厅、国家发展改革委办公厅联合印发了《关于在首批国家生态产品价值实现机制试点中积极开展水生态产品价值实现实践探索的通知》，相关政策的出台为水生态产品价值实现提供了支持。近年来，各地陆续开展了水生态产品价值实现的探索，如新安江流域生态补偿、浙江省安吉县石门坑小流域全国首单水土保持生态产品价值实现、浙江省德清县洛舍漾全国首单水利风景区暨幸福河湖生态产品价值实现等。尽管上述地方实践取得了许多有益经验，但从总体上来看，水生态产品价值实现仍处于起步和探索阶段。因此，必须深刻认识推动水生态产品价值实现的重要意义，在推进过程中牢牢把握好水生态产品价值实现过程中的原则性问题，进一步完善水生态产品价值实现的关键制度，推动水利高质量发展。

推动水生态产品价值实现的重要意义

1.是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措

良好生态环境是最普惠的民生福祉。习近平生态文明思想要求坚持人与自然和谐共生，坚持山水林田湖草沙系统治理，加快形成绿色发展方式和生活方式，探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展道路。习近平总书记多次强调，要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径。水是生命之源、生产之要、生态之基，依水而存、伴水而存的水生态产品是生态产品的重要组成和表达形式。推动水生态产品价值实现，就是要通过体制机制改革创新，科学合理地开发利用水资源和水生态系统，既要将水生态系统的生态价值转化为经济价值，也要将部分经济收益用于更好地保护和维持水生态系统的健康和稳定，打造水利领域人与自然和谐共生的新方案。推动水生态产品价值实现，能够促进水生态系统健康良性发展，提供更多、更优质水生态产品，不断满足人民群众对美好生活的需求，提升人民生活质量，是推动生态文明建设的重要途径。

2.是贯彻落实国家重大决策部署的必然要求

推动水生态产品价值实现是党和国家对强化生态环境价值、扩大生态产品供给作出的重要决策部署之一。2010年，国务院印发《全国主体功能区规划》，首次提出了生态产品概念。2016年起，国务院和各有关部门出台系列政策，强调从体制机制层面推动和保障生态产品价值实现。2021年至今，国家进一步明晰了关于生态产品价值实现的决策部署。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（以下简称《意见》），从顶层设计层面对如何将绿水青山就是金山银山理念落实到制度安排和实践操作进行全面部署。2024年7月，《中共中央 国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》印发，进一步明确要加快完善生态产品价值实现机制，促进经济社会发展全面绿色转型。从党的十八大提出“增强生态产品生产能力”，到党的十九大要求“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”，再到党的二十大强调“建立生态产品价值实现机制”，以及党的二十届三中全会提出“健全生态产品价值实现机制”的要求，生态产品价值实现已经上升为党和国家的重要任务。水是促进经济社会发展全面绿色转型的重要载体，推动水生态产品价值实现，目的就是要让水生态优势转化为源源不断的发展优势、经济优势，厚植高质量发展的绿色底色，培育发展新质生产力的绿色动能，是贯彻落实党和国家重大决策部署的必然要求。

3.是贯彻落实习近平关于治水重要论述精神的生动实践

2014年3月14日，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上开创性提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路。习近平总书记多次强调，坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。推动水生态产品价值实现，既需要政府在治理和保护生态系统、搭建水生态产品价值转化平台、培育水生态产品价值转化项目、建立和规范水生态产品价值转化制度、明确水生态产品价值核算标准等方面更好发挥作用，更需要充分发挥市场机制作用，精准把握广大人民群众对水生态产品的需求，实现水生态产品供需精准对接。近年来，各地探索开展水生态产品价值实现形式，如福建省长汀县水土保持碳汇交易、江苏省宜兴市长岗涧小流域水土保持生态产品价值转化等，均更好地发挥了市场机制作用，将生态效益转化为经济效益、社会效益，是习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和治水重要论述的生动实践。

4.是促进形成水利高质量发展内生动力的关键环节

党的二十大报告强调，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。习近平总书记指出，推进中国式现代化，要把水资源问题考虑进去；中国式现代化，也包括水利现代化。水利高质量发展的目标就是要为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力的水安全保障，推动水生态产品价值实现就是探索实现水利现代化的路径。通过建立水生态产品价值核算体系，对水生态产品价值进行核算，能够将水生态产品价值以货币形式直接体现，将水利工作的生态效益和社会效益具象化，有效展现水的生态价值、经济价值和社会价值，从而吸引更多社会资本和人民群众参与治水，让市场和人民群众在获得政策红利、享受绿水青山的同时，能够成为绿水青山的自觉守护者，推进水治理提质增效，实现治水从以政府为主向政府与市场“两手发力”转变，进而实现真正意义上的高质量发展。

水生态产品价值实现过程中需把握的原则性问题

水生态产品价值实现涉及政府、市场、村集体、村民等多方利益，需要统筹生态环境保护和经济社会发展关系，在推进过程中需要把握好几个原则性问题。

1.要把保护优先、绿色发展作为前提

水是自然资源要素的重要组成部分，是人类赖以生存和发展不可缺少的重要基石。依托水生态系统开展生态产品价值实现，必须坚持保护优先、绿色发展，统筹好生态保护和价值实现的关系。

①控制开发强度，摒弃以牺牲水生态环境换取一时一地经济增长的做法，以保障自然水生态系统休养生息、实现水生态系统健康可持续发展为基础，注重生产方式、开发强度、转化模式，增值自然资本，厚植水生态产品价值。

②强化风险防控，加强生态保护红线监管，对水生态产品加强把关，产品开发需要主动规避山洪地质灾害风险隐患，并加强灾害高发时段的预警预报和引导撤离。

③打造差异化产品，按照物质供给类、文化服务类、调节服务类，有序引导各地因地制宜开发水生态产品，打造多样化水生态消费场景，避免一拥而上盲目开发及同类竞争导致水生态产品价值减损。

2.要把以人为本、共同富裕作为目标

当前，我国推动高质量发展面临的突出问题依然是发展不平衡不充分，城乡区域发展和收入分配差距仍然较大，民生保障、生态环境保护仍存在短板。因此：

①将水生态产品价值实现作为农村居民收入再分配的一种方式，把推进乡村振兴、实现共同富裕作为推进水生态产品价值实现的出发点和落脚点，统筹好个体利益和群体利益的关系。

②完善决策机制，在实施水生态产品价值实现前，村集体要充分征询群众意见，民主决策，坚持问计于民、问需于民，不能无视个体的意见，避免“关门”商定。

③提高群众参与度，引导群众全过程参与水生态产品打造和价值实现，推动投资者、经营者优先吸纳当地群众劳动力参与水生态产品运营，让群众切实感受到生态治理和价值实现成效，形成全社会管水护水氛围。

④注重收益合理反哺，明晰各有关主体承担水生态产品供给的责任边界，深入挖掘供给区的水生态资源和产品价值，推动转化为群众致富的水生态产业，将产业增值有效用于水生态保护和修复，以及当地乡村振兴基础设施建设，让人民群众共享产业发展红利，实现良性投建运营。

3.要把政府主导、市场运作作为抓手

水生态产品价值转化的目标是实现水生态环境改善与经济社会发展的有机统一和良性循环。应充分发挥有为政府和有效市场的作用，统筹好政府和市场的关系，使水生态产品的经济价值被市场认可、生态价值充分显现、社会价值稳步提升。

①更好发挥政府职责和水利项目的公益属性，意味着政府不能将建管运营工作完全放开由市场决定，要加强制度建设、价值核算、生态补偿、绩效考核、市场监管等方面管理，完善跨部门协同机制，明确权责关系，保障消费者权益，使水生态产品价值转化能够健康发展。

②发挥市场调节作用，不能把市场主体局限于水生态产品开发本身，要充分用好其思路丰富且灵活的优势，在合规的基础上挖掘产品的附加价值，开展“水利+”配套设施建设，做强并延伸涉水产业链，丰富水生态产品价值内涵，以多样的参与方式和多途径的项目收益激发社会主体参与热情。

4.要把系统谋划、稳步推进作为途径

水生态产品价值实现，需要考虑物质产品、调节服务和文化服务等不同类别生态产品之间的系统性和整体性，还需要考虑水生态系统治理与保护、价值核算、转化项目开发、风险监督与监管等诸多环节之间的衔接。因此必须在顶层设计层面就进行系统谋划，统筹考虑各领域、各环节、各主体在水生态产品价值实现过程中的权责利，并在实践层面稳步推进。

①将建章立制摆在首位，制定出台水生态产品价值实现指导意见相关政策文件，规范交易流程和要求，使各地在实践中有规可守、有章可循，避免因利益问题出现交易乱象。

②强化规划引领，将水生态产品价值实现纳入各级水利规划，按照实施条件分期制定价值转化目标任务，稳步推进水生态产品价值实现。

5.要把守正创新、鼓励探索作为重点

2012年，浙江省和安徽省在新安江启动全国首个跨省流域生态补偿机制试点，按照“谁受益谁补偿、谁保护谁受偿”原则，建立补偿标准体系，开创了跨省流域生态补偿机制先河，可视为我国以横向补偿方式实现水生态产品价值的最早尝试。历经4轮试点，新安江生态补偿在原先“对赌”淘汰高排放高能耗产业、加快产业转型等常规举措基础上，逐步创新补偿机制，从完善省际合作机制、深化项目建设、强化产业合作交流、推进人力资源共享、联动发展文旅产业、共促生态产品价值实现等方面，加快了由同护绿水向共谋发展转变的脚步。因此，推动水生态产品价值实现，必须坚持守正创新，积极探索适宜的水生态产品价值实现路径。

①强化数字变革，依托数字技术，及时有效掌握区域内水生态产品的数量、质量、权属等基本信息，推动水生态产品在确权登记、动态监测、价值核算等方面实现数据贯通、有效调取，防止产品信息变成部门的“自留地”。

②拓展产品内容，及时总结典型案例的做法、困难和成效，结合本地区水生态系统特点和当地经济社会文化优势，构建特色鲜明、各具亮点、形式多样的水生态产品价值实现路径模式，切勿生搬硬套、一味模仿。

③完善容错纠错机制，水生态产品价值实现是新事物，机制尚不完善，应当加强价值核算、转化路径、权益归属等关键环节的研究，激励地方试点先行、积极探索，同时要建立容错纠错机制，为各地推动多种类型的水生态产品价值实现营造良好的创新环境。

水生态产品价值实现进一步完善需要的关键制度

在把握水生态产品价值实现原则性问题基础上，仍需进一步完善水生态产品价值实现的关键制度，进一步建立健全水生态产品价值实现机制。

1.建立水生态产品价值核算体系

水生态产品价值核算是将水生态产品隐性价值显性化的重要手段，也是水生态产品价值实现的基础。2022年3月，国家发展改革委、国家统计局联合印发《生态产品总值核算规范（试行）》，浙江、山东、北京等省（自治区、直辖市）以及广东深圳、浙江湖州等市也印发了生态产品总值核算或评估有关技术规范，湖州市吴兴区发布了《水利工程生态产品价值核算技术规范》，为建立水生态产品价值核算体系提供了借鉴。

目前，各地开展的水生态产品价值核算主要依据生态产品价值核算有关技术规范，尚未形成一套能够广泛达成共识的水生态产品价值核算体系。一方面，水生态产品的概念和内涵在理论层面仍处于研究探讨阶段，包括利用水库、调水工程形成的水域景观等广义水生态产品的划定范围和标准仍需要深入研究。另一方面，水生态产品构成极为复杂，体现在经济、社会、生态、文化等多个方面，包含了森林、草地、农田、湿地、城市等多个领域，并且具有一定的地域性特点，导致水生态产品功能量和价值量测算较为困难。

为科学系统地对水生态产品价值进行核算，一是要确定水生态产品价值转化范畴，可根据实践需要，对天然水生态系统、水利工程、水治理与保护措施等形成的水生态产品进行分类，为价值核算奠定基础。二是要加快制定水生态产品价值核算规范，在总结各地生态产品总值和水生态产品价值核算实践经验的基础上，可考虑根据水生态系统类型、水工程类型等，分类建立价值核算指标体系，明确具体算法、数据来源和统计口径等；有条件的地区，可根据本地区经济社会发展情况，制定统一的价值核算标准，即一定时期内本地区各类水生态产品单价，以便于核算。三是拓展水生态产品价值核算结果应用范围，以水生态产品价值核算结果为基础，科学评估拟交易的水生态产品价值，将其作为生态资源权益交易的参考价。同时，推动核算结果在社会资本经营开发融资、生态保护补偿、生态环境损害赔偿、价格评估等其他方面的应用。

2.完善水生态产品产权制度

《意见》明确提出要“健全自然资源确权登记制度规范，有序推进统一确权登记，清晰界定自然资源资产产权主体，划清所有权和使用权边界”。完善的水生态产品产权制度，是将生态资源转化为可经营生产要素、开展市场化交易以及实施生态补偿的重要前提。

基于水生态产品本身的复杂性，有关物质产品或无形服务在权属管理方面分属不同领域，水生态产品的产权制度体系仍不够清晰。一方面，水生态产品基于生态自身的系统性，具有相对复杂的生态空间结构和多重服务功能，不同类别水生态产品之间相互依存和交叉重叠。另一方面，广义水生态产品的形成依附于自然生态系统和人工系统，在权属管理上，水治理措施形成的资产与天然生态系统形成的生态产品在产权管理实践中经常不一致，若不对不同生态产品的产权进行明晰，在后续的收益分配等环节则无法对不同生态产品产生的效益进行明确划分。此外，在水生态产品空间范围认定以及所有权、使用权、经营权等不同类别产权边界划分和确权等方面尚未出台明确的管理办法，在实践中存在缺少法规政策依据的问题。

为在实践中顺利推动水生态产品价值实现，要进一步明确水生态产品产权内涵，针对水资源、水域、岸线、水工程，以及基于水生态系统、水利工程产生的农林牧副渔等产品，明晰所有权外的其他派生权利，如使用权、经营权、收益权、处置权等。依法确定河湖管理范围内包括水利工程基础设施产权、水利工程地权和水利工程水权等在内的水利工程产权。借鉴土地、矿产、海域等自然资源产权体系，推动水生态系统内水资源、水域、岸线等自然资源分类分层设权，明晰各类权利归属，推进确权登记。建立健全水生态产品产权转化制度，完善使用权、经营权等出让、转让、出租、抵押、作价出资（入股）等权能，规范产权转化程序，为推进水生态产品价值实现奠定产权制度基础。

3.健全水生态产品经营开发制度

水生态产品价值实现路径可以分为市场机制和非市场机制，从各地实践来看，市场机制包括水生态产业化、水生态权属交易、地区间横向生态补偿、水生态金融化等；非市场机制主要针对纯公益性的调节服务类产品，如气候调节、洪水调蓄等，主要依靠政府财政补偿实现。在市场机制中，水生态产品经营开发，特别是文化服务类水生态产品经营权转让是最为普遍的形式之一。

文化服务类产品的经营开发通常是由产权主体向市场主体转让一段时期内的水生态产品经营权，但水生态产品经营开发制度仍存在不完善之处。地方上，浙江丽水、广东鹤山、江西宜黄等地逐渐开始探索河道经营权等水生态产品相关权利确权与转让，但尚未形成可供全国推广的成熟制度。水生态产品开发经营市场不成熟，供需双方在产品流动方向、数量方面尚未实现精准对接，企业和其他社会主体难以及时获取信息，参与不足，经营开发路径单一，产业化的水生态产品开发路径尚未形成。

为规范水生态产品经营开发，需要进一步探索完善相关管理制度。水生态产品价值实现的基础是天然水生态系统或投资实施的水利项目形成的水生态产品，可参考《基础设施和公用事业特许经营管理办法》对公共事业特许经营管理的规定，借鉴《中华人民共和国海域使用管理法》中海域使用权管理办法，建立水生态产品经营权管理制度，由各级水行政主管部门按照管理权限承担相关开发经营项目管理职责，涉及其他领域管理权限的，同时征求有关部门意见。进一步明确水生态产品价值转化项目经营管理办法，包括不同类型可供开发经营的水生态产品内容，鼓励社会资本参与水生态治理与保护并取得水生态产品开发经营权。

4.健全水生态产品收益分配制度

水生态产品收益分配制度是保障水生态产品价值持续转化的基础。《意见》指出，加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。这意味着不仅需要实现绿水青山向金山银山的转化，更重要的是需要金山银山对绿水青山的反哺，保持绿水青山的可持续发展，营造出企业有利润、老百姓有好处、水生态保护工作有投入的良好氛围。

从实践来看，许多地方在实际意义上已经成功实现了水生态产品价值转化。如：有些地区通过水库生态养鱼提高了生态特色鱼产品附加值；有些地区通过水土保持措施以及农田水利建设提高了农业林业产量，为农民增产增收；有些地区通过河道水生态环境治理，促进周边生态旅游、康养等文旅产业发展。然而，从激励角度来看，水生态产品价值转化收益反哺机制仍需进一步的政策支持。除浙江、江苏、安徽等地以生态产品价值转化模式落地的项目明确提出将部分收益或者前期投入用于水治理外，绝大多数地方极少有将收益真正反哺到水生态保护工作中，水生态产品价值转化收益继续推动水生态保护工作的良性自我运行机制仍不健全。同时，根据现行的财税政策，依托国有资源资产获取的收入需要全部纳入政府预算管理，以政府为主体开展的水生态产品价值转化收入也需要纳入政府预算管理，以水生态保护与治理为主、与水生态产品价值转化密切相关的转移支付资金分配机制有待完善。

因此，需要进一步完善水生态产品收益分配机制，注重收益反哺，在水生态产品价值转化项目设计阶段，明确水生态产品价值转化部分收益或前期投资用于水生态治理，以及流域内村庄基础设施改善和村民创收共富等。将水生态产品收益纳入政府预算管理的收入，推动建立与水生态产品价值供给与转化挂钩的资金分配机制。立足水生态相关生产要素价值，因地制宜推进经营权有偿取得，为市场化交易创造前提。发挥价格杠杆作用，按照“准许成本加合理收益”方法，区分经营者类别和性质，推动差别化定价。运用价格杠杆鼓励和引导社会资本参与水生态保护与治理工作，为扩大市场化融资规模创造条件，盘活存量资产。

结论

在推动水生态产品价值实现过程中，要牢牢把保护优先、绿色发展作为前提，把以人为本、共同富裕作为目标，把政府主导、市场运作作为抓手，把系统谋划、稳步推进作为途径，把守正创新、鼓励探索作为重点，建立健全水生态产品价值核算体系，确定价值转化范畴，制定价值核算规范，拓展核算结果应用范围；进一步明确水生态产品产权内涵，明晰各类产权归属，完善产权转化程序；健全水生态产品经营开发制度，鼓励社会资本参与水生态治理与保护并取得水生态产品开发经营权；进一步完善水生态产品收益分配机制，注重村民共富和收益反哺。还应加强部门协同，强化金融支持，营造出全社会参与的良好氛围，真正将绿水青山转化为金山银山。

Abstract: Water ecological products are essential components and representative forms of ecological products. Based on research and practices on realization of water ecological product value, the significance and meaning of promoting the realization of water ecological product value are examined. It points out that promoting the realization of water ecological product value is a key measure for implementing Xi Jinping Thought on Ecological Civilization, a necessary requirement for implementing major national decisions and plans, a best practice of implementing Water Governance Perspectives Of Xi Jinping, and a key link in fostering intrinsic motivation for high-quality development in the water sector. It proposes to prioritize protection and green development as premise for realizing the value of water ecological products, putting people first and pursuing common prosperity, make full play of government leadership and market operation, take systematic planning as a key approach, and upholding principles and encouraging innovation as the focus. Furthermore, suggestions are made on main issues and mechanisms, including perfection of valuation, property rights, operation and development, and income distribution of water ecological products, so as to turn green mountains and lucid waters into gold and silver.

Keywords: realization of value of water ecological products; ecological civilization; high-quality development of water conservancy; key system; accounting system; income distribution

本文引用格式：

封面供图安吉县水利局

责编董林玥

校对刘磊宁

审核王慧

监制轩玮

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