特朗普的豪赌——评估美国钢铝关税的经济影响
核心观点
当地时间2025年2月10日，美国总统特朗普再次挥舞关税大棒，宣布将自3月12日起对所有进口至美国的钢铁和铝产品征收25%的关税，并明确表示“没有例外和豁免”。以钢铝关税为引，美国对全球的关税攻击已然拉开序幕。
表面上，特朗普提高钢铝进口关税是为了平衡贸易逆差，让制造业回流美国。然而，细究之下，其逻辑存在矛盾：钢铝及其制品并不是美国主要的进口商品，但美国对进口产品采取的贸易救济措施中，近一半都是为了保护钢铝及其制品。钢铝行业缘何如此特殊？主要出于特朗普的政治目标：
（1）钢铝是美国老牌制造业的象征，钢铝保护提升制造业复兴信心；
（2）三个摇摆州属于老工业区，钢铝关税利于巩固选民支持；
（3）利用新一轮钢铝关税，加强与贸易伙伴谈判筹码。
然而，这场关税较量或许并没有赢家：
（1）对美国：特朗普上一任期实施的钢铝关税仅为美国钢铁行业带来产量小幅回升及少量就业岗位，却以下游制造业的成本增长和岗位缩减为代价，得不偿失。此外，研究显示，美国小布什政府的钢铁关税对钢铁下游产业的产量、出口和就业等方面的负面影响有较高持续性，关税取消后仍未能恢复至加关税前的水平。
（2）对中国：钢铝产业被迫调整全球贸易链，钢铝下游产品也受关税波及，制造业出口收缩压力不容小觑。由于中国钢铁产量占全球市场的53%，美国钢铝关税可能触发其他国家对中国加关税的连锁反应。近期，越南和韩国纷纷对中国钢材实施反倾销关税等贸易救济措施。
综上，特朗普的钢铝关税，看似是为了重振美国本土制造业，但实际上对内更像是一场政治表演秀，对外则是一张谈判邀约。从影响看，美国对钢铝加征关税，不仅对中国等制造业大国的出口造成压力，也难以实现“制造业回流美国”的誓言，对美国及其贸易伙伴而言是一场双输的博弈。
【正文】
钢铝关税的“前世今生”
1、钢铝关税的“前身”——美国贸易保护主义
美国总统特朗普对钢铝加征关税并非其首创，实际是延续了美国贸易保护主义的历史脉络。早在18世纪，美国开国元勋亚历山大·汉密尔顿就曾提出对钢铁征收关税以扶持美国产业的建议。在20世纪60-70年代，尼克松、李根等美国总统通过进口配额限制钢铁进口，从而保护美国钢铁产业。吉米·卡特曾通过限制美国钢铁进口价格来避免低价冲击美国本土钢铁产业。
2002年，小布什政府便试图对进口钢铁征收最高30%的关税，但该政策因被世贸组织裁定违规而夭折。后来，奥巴马政府则对部分用于汽车生产的特定种类钢铁征收高额关税,在遏制中国钢铁的同时保护美国制造业。
2、特朗普钢铝关税1.0
特朗普则在前人的基础上将钢铝关税推上一个高峰。2018年3月，特朗普政府就曾以《1962年贸易扩展法》第232条为法律依据，宣布对美国进口钢铁和铝分别征收25%和10%的关税，从中国到欧盟、加拿大、墨西哥等美国传统盟友都受到波及，引发全球多国的反对之声。
然而，在关税生效前的3月22日，美国宣布对欧盟、阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、墨西哥、韩国等经济体暂时豁免钢铝关税，豁免期持续至2018年5月1日。随后，美国针对这些国家和地区的豁免政策进行了调整：
（1）永久豁免：阿根廷、澳大利亚、巴西的钢铁和铝产品被永久豁免关税，韩国的钢铁也被永久豁免但设定了配额限制。
（2）豁免延期：对加拿大、墨西哥和欧盟的钢铝关税豁免延长至2018年5月31日，以便继续进行谈判。最终，美国与加拿大、墨西哥达成了《美墨加协定》，撤销了对这两国的钢铝关税。
（3）配额替代：拜登政府延续了特朗普政府的钢铝关税框架，2021年与欧盟达成“全球可持续钢铝协议”，试图以配额制替代全面关税。
3、特朗普钢铝关税2.0
2025年2月10日，特朗普签署行政令，将对美国进口钢铝产品征收25%的关税（铝进口关税将从之前的10%提升至25%），同时强调“没有豁免和例外”，计划于3月4日生效。
2月14日，美国商务部表示新一轮钢铝关税可能扩展至钢铝的下游产品，或涵盖铝下游的芯片制造设备部件、航空器部件等高附加值产品，较之前仅针对9种基础铝制品，波及范围明显扩大。
可见，此次钢铝关税是对先前关税的加强，而非关税叠加，意在填补之前钢铝产品经由豁免国家流入美国的“漏洞”：
（1）不再豁免盟友：特朗普钢铝关税2.0首当其冲的就是在上次钢铝关税进程中的到豁免的国家。此次，钢铝关税或将取消对加拿大、欧盟和日本等盟友的豁免，对所有国家统一征收25%的进口关税。
（2）防止贸易绕道：采用“熔炼和浇铸”钢材与“冶炼和铸造”铝材原产地标准，或旨在
阻止中国通过第三方国家（如墨西哥等）规避关税，具体执行细节尚待确认。
特朗普的真实诉求——钢铝为何特殊？
表面看来，特朗普提高钢铝进口关税是为了平衡贸易逆差，让制造业回流美国。然而，细究之下，其中存在逻辑矛盾：
一方面，钢铝及其制品并不是美国主要的进口商品，在美国商品进口总额中占比较小，远远低于石油、电子产品、机械设备等商品。另一方面，美国针对进口产品的贸易救济措施中，近一半都是为了保护钢铝及其制品。包括反倾销、反补贴、进口配额、232关税等各种手段，美国已是全球最保护本国钢铝行业的国家之一。
问题在于，钢铝产品为何能凭借其较小的进口额占比成为美国政府的重点保护对象，甚至打着“国家安全”的旗号，两次都是特朗普关税政策的“先锋”？我们从特朗普的政治意图出发或能窥见一二：
1、维护选民基础
特朗普频频对钢铝关税采取行动，其中一个重要原因是他需要赢得并巩固“锈带州”选民的支持。
“锈带州”为美国东北和中西部的一些老工业区，包括宾夕法尼亚州、密歇根州、威斯康星州东南部等地，曾经是美国工业的中心地带，以包括钢铁和汽车制造业等的重工业为主。而在2024年美国大选的7个摇摆州中，有3个属于“锈带州”（包括被认为十分关键的宾夕法尼亚州）。
钢、铝不仅是商品，更是美国老牌工业的象征。所以，特朗普坚决通过关税加强对钢铝产品的本土保护，也是为了巩固其在摇摆州的选民支持率。
2、对外谈判的筹码
特朗普深知关税是重要的对外谈判工具。例如，2018年他利用钢铝关税成功地与墨西哥和加拿大重新谈判了《美墨加协定》，并在与欧盟、中国等国家的谈判中均获得了较为有利的条件。
本次钢铝关税新政对美国盟友的影响更为显著（即从0%的进口关税提高到25%）。实际上，美国的盟友如加拿大、墨西哥等，未必会对美国造成安全威胁。只不过特朗普可以借机与盟友再次谈判，为美国谋取更多利益。
3、实施关税的“底牌”
（1）美国为关键最终消费市场
特朗普大肆挥舞关税大棒，主要依仗美国为世界最大消费国以及进口国的地位。根据世界银行数据，2023年美国最终消费支出已经达到22.5万亿美元，几乎等于中国和欧盟的最终消费支出之和，占全球消费的29%左右。因此，很多国家也需要美国市场来消化企业制造业的产品，这便成为特朗普利用关税限制其他国家的最大底牌。
（2）美国本土工业基础
历史上，钢铁行业曾是支撑美国工业发展的脊梁。在19世纪末期，美国钢铁行业蓬勃发展，与此同时，工业化也推动美国经济高速增长。二战结束后，美国钢铁产量达到8000万吨，占全球总产量的六成以上。然而，在20世纪70年代，日本钢铁行业迅速崛起，并代替美国成为世界第一大钢铁制造国。自此，美国钢铁行业逐渐衰落，但也在美国留下了一道痕迹，如今锈带区便为美国钢铁行业的基础。
另外，2018年钢铝关税确实在短期内减弱了美国钢材的进口依赖。2019年美国钢材进口渗透率较2017年降低了8.7个百分点，但在随后几年，美国的钢材进口渗透率又有所回升。
美国：本土产业未必从关税受益
1、钢铁产业：重视短期利润，缺乏长期竞争力
尽管美国政府想要重振本土制造业，但现实却事与愿违。美联储数据显示，2018-2019年间，美国钢铁产能利用率从74%回升至82%，但产能增长仅约2%，并没有明显扩张。
另外，2018年美国钢铝关税直接导致本土钢铁价格飙升。由于美国钢铁产能短期扩张不及，本土钢铁生产商抬高价格，热轧板卷进口价从2018年初的650美元/吨涨至同年8月的978美元/吨，短短几个月涨价50%，使美国成为全球钢价“高地”。
然而，推升本土钢价的结果则是抑制下游钢材需求。在长期，传统高炉钢厂设备老化扩张困难，高昂的劳动力成本使美国钢铁生产竞争力薄弱，新建产能的经济效益不高。2023年美国钢铁进口量仍占消费量的25.9%左右，与关税前（2017年32.5%）相比降幅有限且有反复。
因此，短期内美国本土钢铁生产商可能会因关税受益，但长期来看，美国钢铁业竞争力不足，高关税保护未能触发美国钢铁产业的升级和扩张，反而催生了本土钢价泡沫。
2、铝产业：进口依赖严重，供应链受冲击
美国铝业高度依赖进口来满足国内需求。美国2023年铝的净进口量约占需求总量的44%，而加拿大在美国铝进口中占据主导地位。
铝冶炼为高耗能产业，电力成本占总生产成本的50%左右。加拿大在铝冶炼方面具有天然优势：加拿大魁北克省具有丰富的水电资源，而美国工业电价则达魁北克省的三倍，成本差异直接导致美国本土铝生产竞争力的缺失。因此，即使在关税保护下，近年美国本土铝产量也呈下降趋势，美国铝产业对国外产能的高度依赖难以扭转。
实际上，除了本土铝产能，美国在全球范围内拥有相当数量的铝土矿矿山、氧化铝和电解铝产能的所有权。例如，美铝、诺兰达等美国公司在澳大利亚、几内亚、巴西、牙买加、苏里南等铝土矿资源丰富的国家拥有多家铝土矿矿山，控制着上游铝资源。从全球化布局来看，美国铝业并不弱势。
但是，通过关税等贸易保护无法解决美国本土铝产业的电价劣势，无法促进铝产业回流美国，反而可能破坏现有供应链。美国铝工业由私营公司控制,跨国公司更重视投资效益，而在美国建厂冶炼铝的经济效益远低于在铝土矿资源丰富、能源价格便宜的地区投资建厂。
3、下游行业：成本增长，就业困境
（1）制造业成本上升
钢铁作为工业的“粮食”，其价格波动无疑会通过产业链成倍放大。在2018年关税实施后，多个钢铝生产下游制造业遭受成本冲击：
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汽车制造业：福特公司表示，钢铝价格的大幅上涨可能导致汽车成本增加16亿美元，其中一半和特朗普政府的钢铝关税直接有关。在2018年钢铝关税落地后，福特二季度盈利较前一季度下降近50%，已下调2018年的盈利预期。
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食品包装业：美国铝业协会报告显示，易拉罐生产成本因铝价上涨增加25%，迫使可口可乐等企业将生产线转移至墨西哥。
（2）就业市场的悖论
在关税保护下，美国钢铁行业有限复苏，钢铁行业就业人数从2017年的14.3万增至2022年的15.1万。但有研究显示，美国每增加1个钢铁岗位，最终减少了75个下游制造业的岗位，这种就业结构变化彰显了美国关税保护的效益低下。
Lydia（2025）以小布什在2002-2003年征收的钢铁关税为例，研究临时上游关税对下游产业的长期影响，发现临时的钢铁关税对下游产业出口竞争力以及就业和生产方面均有负面影响。尤其，这些负作用是持续的：在关税被取消后的很长时间里，美国的钢铁下游产业在全球市场中的份额仍较低。小布什的钢铁关税给下游行业造成的损失超过了钢铁行业的任何短期收益。
中国：直接出口影响有限，转口贸易或受冲击
1、直接出口
2018年关税实施后，中国对美国的钢铝出口大幅下降，目前中国对美直接出口量已降至极低水平。2024年，中国出口至美国的钢材仅占总钢材出口的0.8%。
同时，中国对美国的铝材出口量自2018年第一轮关税政策后已明显下降。2024年中国直接出口至美国的铝材数量大约占总出口的4%左右，占比较小。
因此，美国新一轮钢铝关税对中国钢铝直接出口的负面影响十分有限。
2、转口贸易
从钢铁贸易看，中国钢材集中通过第三国转销美国的证据并不充分。以越南为例，越南虽然是中国钢材的第一大出口目的国，但在美国钢材进口量排名中并不靠前，且没有豁免配额（钢材出口至美国的关税为25%）。尽管可能存在从中国出口到越南，再销售到欧盟等其他国家的情况，但这进一步削弱中国钢材与美国贸易的关联度。
另外，加拿大和墨西哥从中国进口的钢材也微乎其微，中国出口至韩国和欧盟的钢材在2018年和2024年水平基本相当，仅巴西在2020年后从中国进口的钢材数量稍有增加，或有部分转口至美国的可能。但整体上，中国钢材出口目的国较分散，所谓钢材“转口贸易”体量或不大。
从铝行业看，中国铝材的主要出口国墨西哥、韩国，而这两个国家也是美国铝材较主要的进口国家。近年，随着美国从中国进口铝材数量下降，中国出口至韩国和墨西哥的铝材明显增加。因此，可能存在中国铝材通过墨西哥、韩国等国进入美国的情况。
3、关税扩围的“多米诺骨牌”效应
（1）钢铝关税波及中国钢铝下游制造业
根据美国商务部披露，新一轮钢铝关税可能扩展至钢铝的下游产品。
以铝产品而言，或涵盖芯片制造设备部件、航空器部件等高附加值产品，大幅升级。对中国而言，钢铝关税不仅会导致钢铝产品出口市场收缩，还可能加剧制造业的压力。
（2）其他国家跟进加税
美国钢铝关税可能触发其他国家的连锁反应。此次钢铝关税或对美国盟友加拿大、欧盟和日本等不再豁免，将加剧全球供应链冲击。而中国钢铁产量占全球市场的53%，美国对钢铁征收关税必然会对中国钢铁产业造成压力。近期，越南和韩国已对中国钢铁出口采取反倾销措施：韩国计划对中国出口的中厚板等钢铁产品加征反倾销税，越南则将对中国出口的热轧卷板征收高额进口税。
综上，特朗普的钢铝关税，看似是为了重振美国本土制造业，但实际上对内更像是一场政治表演秀，对外则是一张谈判邀约。从影响看，美国对钢铝加征关税，不仅对中国等制造业大国的出口造成压力，也难以实现“制造业回流美国”的誓言，对美国及其贸易伙伴而言是一场双输的博弈。
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