四川省高速公路特许经营项目管理办法“你问我答”！政策解读，快来学习！
为了便于社会各界准确理解《四川省高速公路特许经营项目管理办法》（以下简称《办法》），规范实施高速公路政府和社会资本合作（PPP）项目，加强四川省高速公路项目特许经营管理，四川省交通运输厅针对各方关注度较高的共性问题作出如下解答。
一、起草背景
《办法》出台的背景是什么？
2023年11月以来，《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》（以下简称《指导意见》）等新机制文件陆续出台，聚焦特许经营项目，对编制审核特许经营方案、公平选择特许经营者、严格履行投资管理程序等提出具体要求，国家层面PPP新机制制度体系基本建立。此前，四川省针对高速公路特许经营管理先后出台的《四川省高速公路“建设—运营移交”项目管理办法》（川办发〔2019〕6号）、《四川省高速公路投资管理暂行办法》（川交规〔2022〕9号）均已到期失效，为全面落实党中央、国务院交通强国建设战略部署和新机制政策要求，加快推动高速公路高质量发展，完善省级层面高速公路项目特许经营管理制度，四川交通运输厅研究制定了《四川省高速公路项目特许经营管理办法》（以下简称《办法》），2025年2月以四川省人民政府办公厅名义印发，4月1日起正式实施。
如何理解政府和社会资本合作（PPP）、特许经营、BOT等概念之间的关系？
按照新机制和《办法》要求，所有高速公路政府和社会资本合作（PPP）项目均须采用基于使用者付费的特许经营模式，具体实施方式主要包括建设—运营—移交（BOT）、改建—运营—移交（ROT）等，也就是说高速公路特许经营项目均属于PPP新机制规范的范畴，均应该受到PPP新机制的政策规范，不存在不属于PPP新机制的BOT项目、ROT项目。
二、主要内容
《办法》起草思路是怎样的？
《办法》起草主要从以下五个方面予以考虑。
符合现行法律法规。
《办法》符合《中华人民共和国公路法》《收费公路管理条例》《四川省高速公路条例》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《国家发展改革委、财政部关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》等法律法规及有关规定。
紧扣特许经营模式。
新机制指出政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，充分发挥市场机制作用，拓宽民间投资空间，坚决遏制新增地方政府隐性债务，从制度层级考虑，制定省级层面高速公路项目特许经营管理制度。
明确各方职责。
《办法》明确项目决策、实施过程中，省政府、省直有关部门、市（州）政府、投资人和项目公司等各主体的职责。
规范项目全过程管理。
《办法》涵盖特许经营论证、投资人招标、投资管理、建设管理、运营管理、项目移交的全过程管理。
落实民营企业参与要求。
《办法》落实国家关于民营企业参与的要求，提出民营企业股权占比应满足《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》及四川省配套文件的相应要求。
三、特许经营论证
特许经营项目是否还需要省政府授权？
新机制之前，四川省采取特许经营模式实施的高速公路项目按照《四川省高速公路条例》等规定，由市（州）政府向省政府报送授权申请文件，交通运输厅会同省发展改革委、财政厅提出项目授权办理意见并报省政府同意后，省政府授权市（州）政府作为实施主体，开展项目投资人招标等工作。
按照《指导意见》“地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构”的要求，《办法》优化了特许经营项目前期工作流程，明确市（州）政府按照属地原则承担主体责任，无需按项目逐一申请省政府授权。在项目特许经营方案经省发展改革委审核通过后，市（州）人民政府即可履行主体责任，组织开展投资人招标等工作。
经营性高速公路项目是否必须采取PPP新机制方式？可否由地方政府直接指定国有企业实施？
经营性高速公路项目不是必须采用特许经营模式。一方面，对具有一定投资回报的高速公路项目，应该充分论证采取特许经营模式的必要性和可行性，合理决策是否需要采取特许经营模式。是否采用特许经营是需要论证和比选的，是要根据项目的具体情况去进行决定的。另一方面，《收费公路管理条例》规定“经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者”，故经营性高速公路项目不应由地方政府直接确定投资者，而应通过招标投标方式选择投资者。近期国家发展改革委和交通运输部将联合印发相关文件，进一步明确经营性高速公路PPP新机制项目的操作流程和有关要求。
如何认定高速公路特许经营项目层级？是以在公路网规划中国家高速或地方高速划分，还是按照实施机构或可研审批部门层级划分，实施机构应由哪一级政府授权？
高速公路特许经营项目的层级与是否属于国家高速公路无关，与可研审批部门的层级也无必然联系，应与授权实施机构的人民政府的层级以及实施机构的级别保持一致。
需要说明的是，本级政府不应授权上一级或下一级行业部门或事业单位作为实施机构，比如说市级人民政府不宜授权区县级行业部门作为实施机构；市级政府也无权授权省级行业部门作为实施机构。
如何理解“特许经营期限原则上不超过40年”？根据此条款，高速公路项目收费期限是否可突破30年？
《办法》明确特许经营期限包括准备期、建设期和运营期（含收费期）三个阶段，特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。对于高速公路项目，《收费公路管理条例》对收费期上限有明确规定，应按照条例规定执行。虽然收费公路收费期起算日晚于特许经营期起算日，但特许经营期到期日不得晚于收费公路收费期到期日。
采取特许经营模式的高速公路项目收益率需要达到多少才能可以推出招商？
根据PPP新机制要求，《办法》规定“拟采取特许经营模式的项目，其项目经营收入应覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报。盈利能力不足的项目可通过政府投资支持、资源补偿改善效益”。
实践中，不应该提前设定资本金内部收益率，更不应该根据内部收益率倒算项目预期收益。项目总投资是根据项目的建设成本测算的，项目未来的预期收益是应该根据未来的车流量和收费单价测算，项目总投资和项目预期收益确定之后，可测算项目内部收益率，再考虑贷款的成本和资本金情况。潜在投资人会根据项目的情况，自主决定是否参与项目投资。项目资本金内部收益率是根据客观情况算出项目收益是否平衡的情况。如果提前设定资本金内部收益率，或者设定LPR的动态挂钩机制，和项目决策所遵循的客观规律方法不一致，不符合新机制要求。除法律法规和国家政策有明确规定外，不得针对具体项目设定任何保底安排，不得在特许经营协议中对具体项目作出保底约定或者承诺。
资本金注入、投资补助等政府投资支持，占项目总投资的规模或比例有无限制？
根据特许经营方案编写大纲，实施特许经营项目，要对采取特许经营模式和传统政府还贷模式进行多方面比较，对项目是否适合采取特许经营方式进行论证，尽可能减少政府投资支持，降低政府财政支出压力。如果需要占比较高的政府投资支持，那么就需要重新考虑这个项目是不是适合采取特许经营的模式。对资本金注入方式予以政府投资支持的项目，政府出资人代表原则上不得在项目公司中控股，实质上对资本金注入方式进行政府投资支持做了限制性的规定的。
在建设期提供政府投资支持的项目，要在特许经营方案当中明确政府投资支持资金的来源、支持方式和额度上限。为了促进充分的市场竞争，可将投标者申请的政府投资支持金额作为一个重要的评标的标准。
特许经营项目实施流程是什么？
根据《指导意见》和《办法》，高速公路特许经营项目实施流程：一是授权实施机构。地方各级人民政府依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构。二是编写方案。项目实施机构参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案。三是审核方案。交通运输厅初审特许经营方案、提出行业意见；方案根据行业意见修改完善后报省发展改革委审核，省发展改革委比照政府投资项目审批权限和要求，履行方案审核手续。四是通过公开招标选择特许经营者。五是规范签订投资协议和特许经营协议。六是严格履行项目审批（核准）、备案手续。七是做好项目建设实施管理。
收益较好的高速公路项目和收益较差的是否可以打捆特许经营？不收费的公路项目是否可以打捆特许经营项目？
高速公路项目为使用者付费项目，如打捆后项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任，在合理情形下，多条高速公路项目可考虑“打捆”实施。打捆实施特许经营时应该编制一个特许经营方案。不收费的公路项目为没有经营收入的公益项目，根据特许经营方案编写大纲要求，不得采用特许经营模式，不得与适合采用特许经营模式的项目“打捆”开展政府和社会资本合作。
四、投资人招标
地方本级国有企业或本级国有企业子公司，是否可以作为社会资本方参与本级政府和社会资本合作项目，如何界定地方的本级国有企业？
PPP新机制要求除了作为政府出资人代表参与政府和社会资本合作项目外，地方本级国有独资或者控股企业不得以任何方式作为本级PPP新建或改扩建项目的投标方，联合投标方或项目公司股东。对于地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的新建或改扩建项目，地方本级国有企业可以作为政府出资人代表参与，作为政府出资人代表时，原则上不得在项目公司中控股。对于不涉及新建或改扩建的盘活存量的项目，鼓励符合条件的国有企业参与。
地方本级国有企业控股当中的控股，既包括绝对控股，也就是持股超过50%，也包括相对控股，也就是持股虽然不足50%，但仍然会对项目产生决定性影响，这个都是属于控股的范围。对于地方本级国有企业的界定应当穿透来看，不管是子公司还是分公司，只要股权穿透后，凡是实际控制人为某级地方人民政府或某级地方财政国资等有关政府部门的，均应该认定为地方本级国有企业。
地方本级国有企业是否可以采取特许经营模式以外的其他方式，参与经营性收费公路建设项目？
特许经营模式是经营性高速公路项目建设可采用的模式之一，但并不是唯一模式。根据《收费公路管理条例》，所有经营性公路建设项目均应通过招标投标方式选择投资者。如果地方本级国有企业通过招标投标方式成为特许经营模式以外其他模式经营性公路建设项目的投资者，可依法依规采取相应方式参与项目建设。
五、建设运营移交监管
改扩建项目是否必须重新通过公开竞争方式选择特许经营者？如果协议已对改扩建工作明确约定，是否依照协议约定即可？
PPP新机制和《办法》明确，“特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者”。如果此前签订的特许经营协议已对改扩建工作实施主体作了明确约定，无需重新选择特许经营者，可按照协议约定执行。但特许经营方案审核、特许经营协议签订、投资管理程序履行等仍应严格按照《指导意见》明确的工作要求执行。
特许经营期限内，拟提前终止特许经营协议或更换特许经营者的，可以由项目实施机构直接指定新的特许经营者吗？
不能直接指定新的特许经营者。如该项目仍需采取特许经营模式，应按照《指导意见》和《办法》明确的特许经营项目实施流程重新推进。
信息系统应由哪一主体填报，由哪一主体复核？
《国家发展改革委办公厅关于建立全国政府和社会资本合作项目信息系统的通知》（发改办投资〔2024〕151号）详细规定了每一个环节的填报主体、填报内容、填报时间和填报要求。根据通知，信息系统填报的单位主要是三个方面，分别填报不同的类型的信息。第一个方面是实施机构，实施机构主要负责填报特许经营方案的有关内容；第二个方面是负责审核特许经营方案的发展改革部门，主要负责填报特许经营方案审核的有关内容；第三个是特许经营者或项目公司，主要负责填报特许经营协议，项目建设实施及项目运营情况等有关内容。同时，实施机构对特许经营者、项目公司填报信息予以复核，审核特许经营方案的发展改革部门对实施机构填报信息予以复核。根据通知，各省级发展改革部门一方面要组织做好各地区特许经营项目信息填报工作，并负责按要求做好项目信息系统中不符合新机制要求的项目的清理整改；另一个方面，负责审核特许经营方案的发展改革部门要认真完成这个项目信息的填报，并且做好项目的复核把关。
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编辑：李贝贝
校对：苗挺节
审核：潘永辉 王硕 陈露
来源：四川省交通运输厅
封面：《正在钢桁梁安装施工的沿江高速新金段新市金沙江特大桥》，摄影 沿江高速新金段ZX1项目部 边华强
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